因此,对互联网分享经济实施行政法规制,就需要运用信息规制工具。所谓信息规制工具,是指行政法规制机关围绕信息展开一系列规制措施的总称,比如强制信息披露、强制信息共享等规制手段。“与传统规制工具相比,信息工具有独特的功能优势,其正确使用不仅能推进公平交易,促使交易主体自律,促进规制制度实施,而且成本较低”。[20]
第一,强制信息披露。互联网分享经济之所以能够形成规模,就是因为通过互联网技术,大幅度降低消费者与商品生产者和服务者的信息不对称,使得自愿交易得以顺利进行。但是,互联网分享经济时代仍旧存在信息不对称现象,而且互联网平台企业会因为自利动机掩盖相关信息。在这种情况下,行政机关要求互联网分享经济企业披露相关信息,就比自己亲力亲为打击诈骗活动效果好得多。比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》十九条规定,(网约车企业)在提供网络预约出租汽车服务时,提供驾驶员姓名、照片、手机号码和服务评价结果,以及车辆牌照等信息。这条规定就是强制信息披露的规定,有助于消费者理性选择网约车司机,防止消费者合法权益被不法侵害。
第二,强制信息留存。互联网经济依赖信息进行追溯和确定法律责任,必须确保相关信息有一定时间的留存。否则,如果相关信息在交易完成之后就消失,则不利于在交易出现争议时法律责任的确定和追究,也就不利于促进分享经济从业人员依法合规经营。为此,行政法规制机关要强制有关经营者实行经营信息留存。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》十八条第2款规定,“网络预约出租汽车经营者应当留存从事网络预约出租汽车服务的驾驶员真实身份及联系方式,按照《互联网信息服务管理办法》中相关要求,记录驾驶员、约车人在互联网平台内发布的信息内容、用户账号、手机号码、登录日志等数据并备份”。
第二,强制信息共享。强制信息披露是面向消费者的披露,强制信息共享主要是要求经营者与行政法规制机关实施信息共享,便于行政法规制机关掌握相关情况。在政府和企业合作规制的模式中,行政法规制机关没有足够力量对发生的所有争议进行亲自处置,而是站在企业后面督促企业有关部门公正处置。在这种模式下,行政法规制机关必须与企业保持紧密的信息共享机制,否则行政法规制机关的督促作用无法发挥。
第四,建立大数据规制平台。在信息规制中,行政法规制机关并非单纯的信息提取者,也是信息输出者。行政法规制机关也掌握很多企业和社会无法掌握的信息,这些信息对于实施规制也非常重要。比如公安机关掌握的公民交通违法犯罪信息和车辆信息等。因此,行政法规制部门应当肩负起组建大数据库的主导作用,就相关领域搭建大数据规制平台。在这个平台中,不仅行政法规制机关与企业、社会实现信息共享,不同的行政法规制机关(公安、交管、电信、网信、交通、金融等)也实现信息共享。而且打通历史信息、实时信息与预测信息的鸿沟,通过大数据规制平台实施精准规制。
(四)重构规制体制:实现激励相容
激励相容(Incentive Compatibility )源于经济学。根据《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》的释义,这个概念“用来描述这样的一些机制,对于这些机制,过程的所有参与者将发现,违背过程的规则将是不利的”,这个概念“可以追溯到亚当·斯密的‘看不见的手’,它宣称在个人追求自身利益的同时社会利益也达到最大化”。[21]换句话说,一种激励相容的机制就是这个机制的参与者个人利益与机制所要求的行为一致。在行政法规制领域,建设激励相容的行政法规制机制,就是要促使行政法规制机构的规制目标与行政法规制机构自身利益相容。
在有关互联网分享经济的规制中,存在复杂的利益冲突。其中最显著的就是互联网分享经济与传统行业的冲突。尽管互联网分享经济的发展给传统行业转型升级提供前所未有的机遇,但是互联网分享经济对传统行业的冲击也是不能忽视的。创新不仅仅意味着可以带来更多的收益,往往也意味着一种“创造性破坏”,即“不断地破坏旧结构、不断地创建新结构”。[22]在这种情况下,行政法规制机构如何做到既能促进新产业的发展、又能最大限度遏制新产业对传统行业冲击带来的负面影响,就成了亟待解决的难题。
当前,我国行政法规制机构主要是应对传统行业规制任务组建起来的,对传统行业的健康发展负有直接责任。而对于互联网新兴产业的发展,其所肩负则责任并不明确。如果互联网新型产业的发展导致传统行业出现萎缩,则行政法规制部门受到的压力极大。况且互联网分享经济的发展要还意味着行政法规制机构传统规制模式必须转型升级,这也是一个非常痛苦的过程。在这种新旧的转换中,行政法规制机构不仅要促进新兴产业的发展,本身也是互联网新经济“革命对象”,出现明显“激励不相容”现象。为此,国家应当统筹考虑互联网分享经济在内的互联网新经济促进机制,通过体制机制改革,使得互联网分享经济在内的新经济能够在体制上获得更大的支持。为此,可以采用如下改革措施:
第一,适当提升规制层级。一般来说,越是基层的规制机构,与传统行业的关系越是紧密。而越是高层的规制机构,越是能够站在比较超然的立场上依法实施规制。此外,互联网分享经济作为互联网经济的体现,具有很强的跨地域性。对其实施规制也没有必要必须下沉到基层。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》六条规定,首次从事网约车经营的,……有关线上服务能力材料由网约车平台公司注册地省级交通运输主管部门商同级通信、公安、税务、网信、人民银行等部门审核认定,并提供相应认定结果,认定结果全国有效。这条规定将网约车经营企业线上服务能力认定机构提升到省级规制部门,且认定结果全国有效,就是适应互联网经济特点提升规制层级的体现。
第二,适当集中规制机构。当前,我国有关互联网分享经济的规制机构很多,呈现“九龙治水”的情形。比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的发文单位就有七个,涉及交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办。这种“多头规制”的局面往往导致权责不一致,不利于实现激励相容。为此,要适当集中互联网分享经济的规制权限,将涉及互联网分享经济的规制权限从行业主管机构中逐渐剥离,组建有关互联网新经济的新规制部门,增强互联网经济在行政法规制体系内部的话语权。
第三,将互联网分享经济纳入国民经济统计和政绩考核。由于互联网分享经济主要是兼职经济、甚至是“非法”经济,因此不被纳入国民经济统计和政绩考核。这就使得互联网分享经济这种利国利民的经济模式的地位被低估。传统经济被纳入经济统计、新经济不被纳入经济统计,在经济指标是各级行政机关重要考核指标的制度背景下,行政法规制机关往往很难站在一个对新经济包容的立场上考虑问题。尤其是互联网分享经济与传统经济之间还存在一定的替代效应。为此,应当将互联网分享经济纳入国民经济统计中。
【注释】 [1]分享经济概念第一个含义是指雇员与雇主共享企业发展收益,被视为员工持股计划、劳资合作机制的理论基础。在互联网时代,分享经济又有了新的含义,故称之为“互联网分享经济”。有关分享经济的第一个含义,参见腾维藻、刘卫:《分享经济:评价与启示》,《经济研究》1987年第1期和[美]马丁·威茨曼著:《分享经济:用分享代替工资制》,林青松等译,中国经济出版社1986年版。本文所称分享经济,均指“互联网分享经济”,在文中简称“分享经济”。
[2]国家信息中心信息化研究部、中国互联网协会分享经济工作委员会:《中国分享经济发展报告2016》,朱克力、张孝荣编著:《分享经济:国家战略新引擎与新路径》,中信出版集团2016年版,第338页。
[3]国家信息中心分享经济发展报告课题组:《中国分享经济发展报告:现状、问题与挑战、发展趋势》,《电子政务》2016年第4期,第15页。
[4]分享经济不仅对行政法规制构成挑战,对整个法律规制框架都构成挑战,比如分享经济对反垄断行政规制的挑战、对税收征管体制的挑战等,出于篇幅考虑,文本主要就分享经济对行政法规制构成的挑战与应对进行阐述。
[5]参见王瑞:《出租车罢工要挟了谁》,《中国工业报》2016年6月24日;王艾娣:《河南洛阳出租车司机罢工事件的背后——浅析打车软件的诞生与演变》,《新闻研究导刊》2016年第20斯;叶曜坤:《当打车软件遇上出租车罢运》,《人民邮电》2015年1月16日。
[6][美]哈罗德·伯尔曼著:《法律与革命》,贺卫方等译,中国大百科全书出版社1996年版,第40页。
[7]王泽鉴著:《民法概要》,中国政法大学出版社2003年版,第494页。
[8]参见交通运输部等七部委办于2016年7月27日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条第2款。
[9]葛红霞:《私家车拼车算不算黑车?拼车仍需政策化》,《社会与公益》2015年第4期,第86页。
[10]参见刘朝辉:《交通部部长杨传堂谈网约车:管理要量体裁衣》,《新民周刊》2016年第12期,第21页。
[11]张婧:《在线短租市场崛起仍面临法律风险》,《南方日报》2015年6月24日,第B01版。
[12]王军:《美国管理网约车:先给“名分”再规制》,《人民邮电》2015年10月26日,第7版。
[13][美]罗宾·赛斯著:《共享经济:重构未来商业新模式》,王芮译,浙江人民出版社2016年版,第79-80页。
[14]张新红著:《分享经济:重构中国经济新生态》,北京联合出版公司2016年版,第183页。
[15]张晓霞:《分享经济火热有待纳入统计》,载《中国信息报》2016年7月15日第004版。
[16]甘峰:《生产者优先与消费者主权——日美规制改革目的比较》,《世界经济研究》2001年第2期,第28页。
[17][美]朱迪·弗里曼著:《合作治理与新行政法》,毕洪海译,商务印书馆2010年版,第165页。
[18]Cohen M, Zehngebot C. What’s Old Becomes New: Regulating the Sharing Economy. Bos. Bar J.,2014, 58:34.
[19]国家信息中心分享经济发展报告课题组:《中国分享经济发展报告:现状、问题与挑战、发展趋势》,《电子商务》2016年第4期,第16页。
[20]应飞虎、涂永前:《公共规制中的信息工具》,《中国社会科学》2010年第4期。
[21][美]彼得·纽曼、默里·米尔盖特、[英]约翰·伊特韦尔主编:《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》(第二卷),黄卫平等译,经济科学出版社2000年版,第323页。
[22][美]约瑟夫·熊彼特著:《资本主义、社会主义与民主》,吴良健译,商务印书馆2009年版,第147页。