【摘要】 互联网分享经济的发展对行政法财产用途管制制度、市场准入管制制度和职业资质管制制度构成极大挑战，滋生大量行政法意义上的“非法”活动。这种挑战是分享经济创新性和法律滞后性的自然结果，恰恰要求行政法规制必须与时俱进、实现变革。面对互联网分享经济带来的挑战，行政法规制应当坚持消费者优先原则、实施合作规制、创新运用信息规制并通过体制重构努力实现规制机构自身利益与新经济发展激励相容。
【关键词】 分享经济；行政法规制；互联网+；合作规制；信息规制；激励相容
所谓分享经济(Sharing Economy)，[1]又称“共享经济”或协作型消费(Collaborative Consumption)，是指利用互联网等现代信息技术整合、分享海量分散化闲置资源、满足多样化需求的经济活动总和。[2]根据国家信息中心分享经济课题组发布的报告，2015年中国分享经济市场规模约为19560亿元，参与提供分享经济服务者约5000万人左右，[3]涌现了滴滴出行等一大批分享经济领军企业。随着分享经济迅速发展，它对传统行政法规制以及传统行业的挑战日益显现，[4]传统行业抵制分享经济的群体性事件时有发生。[5]
一 分享经济对传统行政法规制的挑战
(一)挑战行政法财产用途管制制度
所谓财产用途管制，是指财产的使用必须符合法定用途的行政法规制制度。财产用途管制世界各国都有，是财产法与行政法融合的产物。“在所有的西方国家，包括房屋在内的社团、商业和工业的财产，正日益受到行政法的调整，而个人所有者未经政府的许可，则几乎不能种植一棵树或扩建他的厨房”。[6]财产用途管制的正当性在于维护公共利益，确保私有财产之使用不损害公共利益。正可谓“所有权受法令的限制，负有义务，以维护社会公益，此为所有权固有的约束，自由与限制相伴而生，构成所有权的内容”。[7]
在财产用途管制诸多内容中，一个最基本的内容就是对财产使用进行民用和商用分类管理，或者按照经营性和非经营性(生活消费性)进行分类管理。特定土地、房屋或车辆、船舶一旦被认定为民用(生活消费使用)，则不得用于商用(经营性使用)。民用财产(生活消费使用)如果要变更为商用(经营性使用)财产，必须办理严格的用途变更手续，并且因此肩负更加沉重的行政法义务。盖因财产一旦被用于商用或者经营性使用，则与更多民众发生关联。为了确保广大民众人身财产安全，故对财产商用(经营性使用)施加更为严格的行政法规制。但是分享经济在某种程度上突破了这一点。在分享经济中，涌现出大量财产民商混用的情况，对行政法上财产用途管制制度构成极大挑战。
1.网约车挑战机动车用途管制
当前，我国对于机动车有严格的管理体制，其基本的分类是将机动车区分为营运机动车和非营运机动车，然后按照营运与非营运实施分类管理。登记为营运的机动车和登记为非营运的机动车在年检、报废、维修、准驾条件等方面承担明显不同的管制措施。比如根据《机动车强制报废标准规定》的规定，小、微型营运载客汽车使用10年强制报废，但小、微型非营运载客汽车无使用年限限制。再比如根据《道路交通安全法实施条例》和公安部、国家质检总局《关于加强和改进机动车检验工作的意见》规定，营运载客汽车5年以内每年检验1次，超过5年的每6个月检验1次，但是非营运轿车在满足一定条件后6年内免检。将机动车区分为营运与非营运，并对其分类管制，主要是考虑到营运机动车使用强度比较大并且关系到公众的人身安全，所以营运机动车相关年检、报废等规定比较严格。这种分类管理模式有其坚固的合理性基础。
但是网约车的兴起很大程度上冲击了机动车营运与非营运分类管理模式。网约车是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。[8]当前网约车中很多都是兼职从业，其车辆由登记注册为“非营运机动车”的私家车承担。私家车从事城市客运出行服务，在某种程度上也具有“营运”的性质，要不要对其按照营运机动车的管理模式管理，就是一个亟待解决的问题。在很长时期，交通运输管理部门都坚持“私家车永不允许当专车用”，[9]即登记为“非营运”的机动车不能从事网约车营运活动。但是这种态度在2016年年初也发生了转变。[10]从网约车市场的实际情况看，存在大量私家车车主利用私家车进行网约车活动的现象，这种现象也很难通过严格执法而得以解决。
2.网络民宿挑战土地与房屋用途管制
网络民宿是指通过互联网将自家闲置房屋(房间)短期出租给他人使用并获取收益的分享经济模式。网络民宿的典型代表是Airbnb，在中国有蚂蚁短租、小猪短租等。这种分享经济模式对土地和房屋用途管制构成极大挑战。
土地和房屋用途管制是指有关机关依法对特定土地和房屋的用途进行限定的制度。《中华人民共和国土地管理法》四条规定，“国家实行土地用途管制制度……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。《中华人民共和国城市房地产管理法》十二条规定，“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第四十四条规定，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。”《中华人民共和国物权法》七十七条规定，“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”，本条规定就是土地和房屋用途管制的具体体现。
城市中网络民宿很多都是利用住宅接待游客和商务房客。如果网络民宿持续性将住宅通过互联网短租给他人使用，就相当于利用住宅开设家庭旅馆，属于变相将住宅改为经营性用房的行为，但绝大多数没有经过相关法律程序予以确认，严重违反土地和房屋用途管制制度。比如我国香港地区最近正准备修改相关法律，规定经营住宿业必须要有许可，如果楼内有居民不同意，则无法进行短租，[11]就是试图桿卫土地和房屋用途管制制度的做法。
3.厨房分享经济挑战能源用途管制
电、水和天然气同样可分为民用、商用和工业使用，三者在相关管道铺设标准、安全设施标准、费率甚至使用时间等方面都存在明显差异。比如根据《中华人民共和国电力法》四十一条规定，国家实行分类电价和分时电价。对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准。《电力供应与使用条例》三十条和第四十条规定，擅自改变用电类型的，供电企业可以根据违章事实和造成的后果追缴电费，并按照国务院电力管理部门的规定加收电费和国家规定的其费用；情节严重的，可以按照国家规定的程序停止供电。水、天然气的使用也有类似规定，均实行按用途分类管理。
但是厨房分享严重挑战能源用途管制。公民利用自己私家厨房做饭供他人食用以获取收益比如“吃吃饭”、“蹭饭”等App软件服务，对于我国这种城市居住人口高度集中的国家而言，比网络民宿更加接地气、更有前景。但是厨房分享经济实际上都是将民用水电天然气改为具有民商混用性质，产生明显的合法性风险。
(二)挑战行政法市场准入管制
根据《行政许可法》，行政法对一些行业设置市场准入，也就是设置行政许可。而分享经济激发出来的大量“无证经营”现象，则严重侵蚀现有市场准入管制。
1.网约车挑战出租车行业市场准入管制
我国出租车行业是一个高度管制的行业。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)的规定，一家公司要进入出租车行业，必须具备《出租汽车经营资格证》；相应的，公民要从事出租车运营，要具备《驾驶员客运资格证》，其车辆必须具备《车辆运营证》。如果没有这“三证”，有关部门就有权对无证经营的“出租车公司”和无证从事营运活动的驾驶员进行行政处罚等措施。传统出租车行业的经营者都是自己拥有车辆和驾驶员，网约车企业则很多不拥有车辆和驾驶员，属于轻资产公司。如果按照出租车行业的市场准入标准来规范分享经济网约车行业，则属于削足适履，给网约车企业增加不必要的管制负担。在美国，加利福尼亚州公共事业委员会(CPUC)作出决定，认为网约车企业属于“交通网络公司(TNC)”，不属于传统出租车公司，对其制定新的规制策略。[12]原先的出租车市场准入管制就被网约车颠覆了。
2.人人快递分享经济挑战邮政市场准入管制
所谓人人快递，就是通过互联网调动公众利用闲余时间送快递的一种分享经济，比如利用上下班时间顺便送快递。但是这种分享经济模式和我国邮政行业市场准入存在很大冲突。我国《快递市场管理办法》九条规定，“国家对快递业务实行经营许可制度。经营快递业务，应当依照《中华人民共和国邮政法》的规定，向邮政管理部门提出申请，取得快递业务经营许可；未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务”。但是，在互联网分享经济中，任何人都可以接受互联网上有关送达物品的邀请，按照需求发布人的要求实施快递服务。快递员可以没有公司，也不需要专业从事快递工作。公民完全可以利用上下班顺路帮他人送快递获得相关收益。
3.网络民宿挑战旅馆行业准入行政许可
随着互联网的发展，网络民宿行业的规模已经今非昔比。以美国网络民宿平台Airbnb为例，尽管Airbnb自己不拥有一个房间，但是通过互联网平台，其所能提供的房间数量(75万间)已经超过世界上最大的洲际酒店集团(64.5万间)。[13]
根据我国《旅馆业治安管理办法》四条的规定，“申请开办旅馆，应经主管部门审查批准，经当地公安机关签署意见，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照后，方准开业”。但是网络民宿兴起之后，大量的游客都可以到未经许可的民宿花钱住宿，传统的旅馆行业相当多的功能被网络民宿取代了。大量获得旅馆准入行政许可的房间，实际上在从事旅馆行业的服务，对于旅馆行业准入的行政许可是一个大的挑战。
(三)挑战行政法职业资质的行政管制
分享经济既是对财产的分享，也是对劳动和知识技能的分享。但是，为了确保特定行业的商品和服务质量，避免消费者遭受劣质商品和糟糕服务带来的人身财产损害，我国对于特定职业也制定了比较严格的职业准入管制。
1.网约车挑战驾驶员营运职业准入规制
