Published Time:2020-04-08 View:4451
2019年末至今，一场来势汹汹的病毒席卷了整个中国。2019年12月31日，武汉八名医生在自己的同学群中发表“华南水果海鲜市场确诊了7例SARS”等信息，被认定为“造谣者”。随着疫情的剧烈发展，有人称当初这八位“造谣者”实为2019新型冠状病毒的“吹哨人”。吹哨人制度随之受到了关注。
一、什么是吹哨人？
吹哨人（Whistleblower），又可以叫做“内部人”或者“揭发人”，这个词起源自英国警察发现有罪案发生时会吹哨子的动作，警察通过吹哨来引起同僚以及民众的注意。1972年Nader Petkas和Black-well首次在理论研究中将该词引申为：组织成员对组织内部的腐败、浪费、欺诈等非法或有害于社会公共利益的行为进行揭发。正如Peter B Jubb在研究举报制度的伦理困境中所言，“举报都会因角色矛盾而产生伦理困境，而正是这些伦理困境才会让举报成为这么有魅力的现象”。伦理困境在于吹哨人在对组织不当行为进行揭发时，扮演双重角色，即组织成员与社会人。吹哨人基于自己身份的“内部性”可以获取更多信息，在揭发的同时，虽然保护了公共利益，但势必违反了对企业的忠诚义务。因此，吹哨人容易陷入伦理困境之中。法律意义上的吹哨人是指为使公众注意到政府或企业的弊端，以采取检举揭发、诉讼等手段来纠正行动的人。各国为了鼓励“吹哨行为”，保护吹哨人免遭报复相继建立起吹哨人保护制度，构建吹哨人法案保护吹哨人。美国就是最早对吹哨人立法保护的国家。
二、美国《吹哨人法案》的历史和内容
美国对吹哨人的保护立法，经历了从广泛抵制到被大众接受，进而联邦和各州将其纳入法律保护的过程。美国吹哨人保护法最早的规定是1863年的《联邦权利请求法》（Federal Claims Act,简称FAC）,该法的立法背景是美国内战期间为了减少不法商人通过欺诈手段谋取政府的不法利益，知情人可依据本法提起代位诉讼，胜诉后知情人可获得一定比率的奖金，但没有规定对知情人具体的保护制度。1978年《公务员改革法》（Civil Service Reform Act of 1978,简称CSRA）最早制定了对吹哨人保护条款，明文禁止政府机关对吹哨人进行打击报复，并专门为此设立了特别顾问办公室（Office of Special Counsel,简称OSC），负责保护公共部门的雇员。
1972年美国“水门事件”进一步推动了关于吹哨人保护条款的制定。在举世震惊的“水门事件”中，正是依靠“深喉”所提供关键幕后信息给《华盛顿邮报》记者伍德沃德，证实窃听事件与美国总统有关，才使得尼克松总统最终辞职黯然下台。自此，“深喉”成为匿名举报者的代名词。直到2005年，美国联邦调查局前副局长马克•费尔特才承认自己就是“水门事件”中的“深喉”。美国在1978年《公务员改革法》的基础上进行修改，制定了一部专门性的吹哨人保护法——1989年《吹哨人保护法》（Whistleblower Protection Act）。该保护法适用于公共部门雇员揭露政府违法、浪费、贪污、欺诈的吹哨行为。在前两部的基础之上，美国制定了2012年《吹哨人保护促进法》（2012 Whistleblower Protection Enhance Act），该保护法为联邦政府雇员提供更全面的保护，适用范围扩大到了国家安全事务的公务员。2018年，美国又通过了《吹哨人保护协调法案》（Whistle-blower Protection Coordination Act），规定每个政府部门的监察长办公室都必须设有专门的吹哨人巡视员。
在美国1989年《吹哨人保护法》提到，“本法的目的在于加强对联邦雇员的保护，防止打击报复，帮助政府改正错误。”这表明本法案鼓励公民参与社会公正的监督。在美国《吹哨人保护法》中，吹哨人既可以获得保护，又可以获得相应的奖励。对吹哨人的保护包含了人身保护、就业保护、免责保护。
1. 人身保护，吹哨人在出庭作证之前，可以获得由政府提供的24小时贴身保护，直到出庭作证结束。
2.就业保护，内部员工举报之后，用人单位不能因此解雇、歧视吹哨人，任何人采取不利于吹哨人的行为，最高可监禁15年。
3.免责保护，揭露不正当行为的吹哨者可免于刑事责任和民事责任。此外，美国还有诸如“特别顾问办公室”、“职业安全卫生署”的机构，全方位保护吹哨人的权利。
在美国，吹哨人还可以获得高额奖励。当司法部根据吹哨人举报的内容向被举报者提起诉讼之时，吹哨人可以分到15%-25%的赔偿额；假如司法部不向被举报者提前诉讼，吹哨人也可以自行调查起诉，吹哨人由此可获得25%-30%的赔偿额。美国辉瑞公司用非法手段推行药品一案中被处刑事罚金13亿美元和民事赔偿10亿美元。5名吹哨人即辉瑞公司内部员工以及一名律师由此分得了1亿多美金的奖励。
三、吹哨人制度在我国
在国际层面上，联合国大会2003年通过的《反腐败公约》（Anti-Corruption Convention）第33条规定，“每个缔约国应该考虑将适当的法令结合进国内的司法体系，关注举报人（Protection of Reporting Person）的保护，以保护以下个人：此人出于良善信念和基于充分理由而向能力当局举报任何有关于本公约一致的公认侵犯事实。”我国政府于2003年12月10日签署该公约，该公约于2006年2月12日开始对我国生效。
我国曾经也缺乏对吹哨人权益的保护，有数据显示，70%的举报者会遭到打击报复。例如，2014年8月，深圳沃尔玛内部员工向媒体爆料，该门店炸鸡块用油一个月都未更换，另外涉嫌使用过期肉和长虫大米做熟食。该爆料获得了内部另外三名员工的证实。同年9月，四名员工被深圳沃尔玛以“严重违反公司规章制度，给公司带来巨大损失”的理由辞退。社会大众和媒体呼吁要为举报人建立起“保护伞”。
随后我国在食品安全领域建立了有奖举报制度，鼓励内部人员举报有关违法行为。早在2013年颁布的《食品药品违法行为奖励办法》规定，第一，按举报等级对举报人给予奖励，一般按照罚款金额的1%—6%执行；第二，对于有重大贡献的举报人，奖励原则上不少于30万元；第三，各级食品药品监督管理部门应当依法保护举报人的合法权益，不得泄露举报人的相关信息。在2017年对《食品药品违法行为奖励办法》进行行了修订，将原先单次限额从30万提高到了50万。
《食品安全法》在2018年修订中针对举报人奖励问题增加了第十二条、第十三条、第一百一十五条。其中第一百一十五条指出：“对查证属实的举报，给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”。我国现行的有奖举报制度在各地的奖励标准并不一致，但通常规定不超过货值的 5%，或不超过罚金的6%，且规定了不超过50万的上限值。对比美国吹哨人的奖励机制，我国对举报人的奖励较低，但依然是我国法制完善进步的体现。
英美国家的实践证明吹哨人制度是适用于政府监管失灵领域的有效解决方案。它既可以填补政府监管的空白，又可以节约政府的监管成本。当前，我们国家在特定领域也开始着手建立吹哨人制度。国发[2019]18号《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第十六条指出，发挥社会监督作用，建立吹哨人、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格的保护制度。
马丁路德金说：历史将记取的社会转变的最大悲剧不是坏人的喧嚣，而是好人的沉默。“鸿茅药酒案”中的谭秦东医生，“长春长生疫苗事件”中的内部举报人，或新型冠状病毒的八位医生，都是社会进步中的前行者。期待我国在未来逐步完善立法机制，在《食品安全法》之外，在更多的公共利益领域建立吹哨人制度，保护为人民吹响哨声者的合法权益，促进政府和企业的公开和透明。
参考文献：
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7.李飞.法律如何面对公益告发?——法理与制度的框架性分析[J].清华法学,2012,6(01):136-163.
作者介绍：
陈婷婷，暨南大学法学院硕士生，研究方向：民商法学，国际法。
丁婧文，法学博士，中山大学法学博士后科研流动站博士后研究员，研究方向：国际法，知识产权法。
