【摘要】 就如何认定信息自由法上“行政机关”这一问题,《联邦行政程序法》时代的法院运用了“实质独立的权力”标准并在其后对其进行了发展,可归纳为“功能等同”认定标准。随着1974年《联邦信息自由法》的修改,“广泛的、具体的和几乎日复一日的监督”逐渐成为主流标准并在之后案件中实现了发展,可归纳为“实质控制”认定标准。“功能等同”向“实质控制”的演化,反映出美国法院在信息自由法中“行政机关”的认定上司法态度的演化。
【关键词】 信息自由法;行政机关;认定标准;判例
在美国,随着《联邦行政程序法》和《联邦信息自由法》的先后出台,如何认定信息自由法上的“行政机关”问题曾长期困扰着实务界和理论界,尤其是大量私人企业承担公共职能时应当如何判断信息公开义务主体,还存在着大量的争议。这其中既关涉到立法本身的演进,更涉及法院司法态度的变化,二者的共同作用形成了关于信息自由法上“行政机关”的认定标准:“功能等同”认定标准和“实质控制”认定标准,前者对应的是《联邦行政程序法》上的规定,而后者则对应的是《联邦信息自由法》上的相关规定。
一、法规范的演进
在《联邦信息自由法》出台前,美国已经有关公众获取政府信息的相关规定,其中最为重要的,是1946年的《联邦行政程序法》—国会在此基础上进行修改并出台了《联邦信息自由法》,也即《美国法典》第五编“政府组织与雇员”第552条。该法于1967年6月5日由美国总统批准,同年7月6日施行,其后,该法又历经几次重大修改,呈现为当前的《联邦信息自由法》。
对于信息公开时“行政机关”的确定,因为《联邦信息自由法》并未明确加以规定,所以在1974年之前一直沿用《联邦行政程序法》中对于行政机关的一般定义:“行政机关”包括“美国政府的所有职能部门”,不管其是否属于其他行政机关或者接受其他行政机关的审查,当然国会和法院除外。1974年,美国国会批准了对于《联邦信息自由法》中的“行政机关”予以扩宽的修正案,修改后的“行政机关”包括了所有的行政部门、军事部门、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支内的机构(包括总统行政办公室),以及独立规制机关。该定义一直延续至今,成为判断信息自由法上“行政机关”的依据所在。
但是,与这一定义表面上看起来包含了所有的行政机关设立或者囊括的组织不同,其界定是完全不清楚的,尤其是对于一些私人主体能否成为“行政机关”从而承担信息公开义务的认定,仍需要根据个案的具体情形加以判断。[1]也即是说,立法的演进为信息自由法上“行政机关”的确定提供了重要依据的同时,并未给出完全清晰的答复,特别是会产生面对诸多承担公共行政任务的私人主体时,无法对于其是否属于“行政机关”作出准确的判断,而是需要通过法院的裁判给出最终的答案。
二、1974年之前的主流认定标准:“功能等同”原则
在1974年《联邦信息自由法》修改之前,法院的判断往往籍由对《联邦行政程序法》中定义的“行政机关”的判断来确定信息公开义务的主体。对大量案件进行梳理可以发现,法院适用的是“功能等同”的认定标准。在这些案件中,舒西案[2]较早地提出了“实质独立的权力”的认定标准,[3]这是“功能等同”原则起初最为基本的内容。后续的案件对这一最初的标准进行了或限定、或拓宽的发展,不断对“功能等同”原则下“政府权力”因素作着更新。同时,值得注意的是,随着“功能等同”原则在法院审判中的适用,其除了对“政府权力”因素进行考量外,法院还考虑了其他因素,这些共同构成了“功能等同”认定标准下的审查内容。
(一)“功能等同”原则的最初确立
舒西案中,原告起诉国家科学技术办公室,要求其公开一份众所周知的名为“加尔文报告(GarwinReport)”的报告。这份报告是由国家科学技术办公室主任杜布里奇根据总统的要求组建的专家组所制作完成的。根据双方当事人的诉请,案件的争议焦点被放置在了案涉国家科学技术办公室是否是《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”从而承担该法所规定的信息公开义务。
在一审听证会上,主审法官普拉特做出了国家科学技术办公室不是《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”的判断,其认为国家科学技术办公室应属于总统行政办公室的一部分,因此该份报告受到行政特权原则的保护豁免公开义务。二审对一审进行彻底的改判,认为国家科学技术办公室是信息自由法上的“行政机关”,并确立了审查的原则:对该案中“行政机关”的判断应当以审查“是否行使特定功能并享有实质独立”为基础。因此,考虑到本案中国家科学技术办公室已经获得授权并实施了评估各类联邦行政机关的科学研究项目这一“实质独立的权力”,其应当认定为信息自由法上负有信息公开义务的“行政机关”。
可以看出,在舒西案中,法院在成功运用对《联邦行政程序法》和《联邦信息自由法》中相关规定的解释解决个案争议、实现定纷止争的同时,实际上确立了对于判断何为信息公开法上“行政机关”的认定标准,也即“功能等同”原则的认定标准。具体说来,某一主体要成为“行政机关”,必须通过行使某一特定职能从而享有实质独立的权力。这是通过“功能等同”原则进行认定的核心内容所在,也是法院通过判决建立的认定标准的精华所在。
(二)“功能等同”原则的不断发展
“功能等同”原则自产生之始便处于不断的变化发展过程中,尤其是法院通过后续案件对其进行了继承、发展。在华盛顿科研项目案[4]中,法院将“独立的决策权”作为审查的内容,这实质上是对舒西案中的“实质独立的权力”这一审查内容进行了限缩。在罗坎普案[5]中,法院还对“规则的制定权”进行了审查,这也成为“功能等同”原则下的审查内容。这些都为“功能等同”原则下“政府权力”因素的考虑提供了具体的标准。同时,在“功能等同”原则后期的发展中,甚至是其在法院审判案件时不再占据主流地位时,还增加了新的审查内容:对于设立方式和组织架构的审查,这些也构成了“功能等同”原则后续发展脉络中的组成部分。
1.已有考量因素的发展:政府权力审查。根据后续的大量案例可以看出,在“功能等同”原则下,法院对某一主体的政府权力进行判断时,一方面是在形式上考察该主体是否行使特定的政府权力,另一方面还对特定主体是否享有规则制定权进行了审查,这共同构成了法院在“功能等同”原则下审查“政府权力”时的具体审查内容。
首先,形式上考察政府权力的方法得以保留,并着重从相应主体的行为中加以判断,从而得出结论确认其是否属于“行政机关”。这是功能等同原则已有的考量因素,不再加以赘述。另外值得关注的问题是,在认定政府权力时,出现了新的审查方法,比如是否存在保管国家财产关系等方法。在科顿案[6]中,根据《联邦信息自由法》第552条,原告科顿要求获得史密森学会监察办公室的一份报告的全部或者部分的复印件。法院认为,国会在第552条(f)款中修改了“行政机关”的定义是“将那些在551条(1)款中未被认定为行政机关,但是行使政府职能并掌握着关系公众利益信息的主体”,因此,“作为一个学术中心和国家博物馆负责保管和维护国家宝藏从而行使了政府职能”,史密森学会适用于《联邦信息自由法》,其核心在于判断案涉主体—史密森学会—具备了“保管和维护国家宝藏”的关系从而属于“行政机关”。可以看出,法院的判断是源于史密森学会与国家财产之间的保管和维护这样的紧密关系,也即一定程度的与国家财产之间的关系能够成为影响某一主体成为“行政机关”的重要因素。
其次,在考察政府权力这一因素时,法院在案件中还使用了通过考察主体是否享有规则制定权的方法达致对于政府权力有无的判断,并最终解决案涉主体是否属于《联邦信息自由法》上的“行政机关”这一门槛问题。罗坎普案[7]中法院的认定即属于此:法院认为联邦住房贷款抵押公司和其他行政机关一样,其有权制定和实施那些为了实施对其授权条款的目的而必要或者适当的实施细则、规定或者规则。这就是法院明显地审查了联邦住房贷款抵押公司是否享有规则制定权等方面的内容,并为最终的判决结果提供了认定的依据。
2.后续考量因素的并入:设立方式和组织架构审查。在审查“功能等同”因素的方式下,除了对政府权力因素进行考量外,法院还会在认定案涉主体在成为《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”之前,考虑其他的一些影响因素,比如其设立当初是否是以“行政机关”的方式而设立的,而且在这一目的下的具体架构是否与行政机关有实质性的相似甚至相等同。
第一,对于主体设立方式的审查。典型案例是拉扎里迪斯案,[8]法院在认定美国国家失踪和受虐待儿童援助中心(NCMEC)、国际失踪和受虐待儿童援助中心(ICMEC)是否是《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”时,对于这两个机构的设立方式进行了细致的考察,并作为得出最终结论的理由之一。
第二,对于主体组织架构的审查。主体的设立方式重点关注的是某一主体在总体上是如何被构筑的,而主体的架构则考虑的是主体内部的设计,比如部门的设置、职能的分配等,这些在法院审查过程中都有不同程度的表现:在罗坎普案中,法院在对联邦住房贷款抵押公司(FHLMC)予以认定的结论中,首先指出了“该公司(联邦住房贷款抵押公司)的组织架构展现出与其它适用于《联邦信息自由法》的政府主体相类似的特征”,这是对案涉主体组织架构进行判断的直接说明,也为之后的判断进行了方向性的说明。
三、1974年之后的主流认定标准:“实质控制”原则
美国联邦最高法院基于《联邦信息自由法》探讨什么是“行政机关”的案件起源于福谢姆案,[9]其也是法院在判决中将对“功能等同”原则的重点考察转到对于“实质控制”原则的重点审查上的标志性案件。案中,法院在经过慎重考虑后拒绝了根据《联邦信息自由法》提起的公开一项由政府资助但是私人负责实施的糖尿病实验的数据的申请,确立了这样的规范:联邦的资助通常既不与受助方建立合作或者合资关系,也不意味着在广泛的、具体的和几乎日复一日的政府监督缺位的情形下,政府有意将受助方的私人行为转化为政府行为。这实际上确立了“实质控制”原则的认定标准。
(一)“实质控制”原则的确立:以福谢姆案为标志
案中,原告福谢姆是一群医学家的代表,要求根据《联邦信息自由法》向大学群体糖尿病项目小组(UGDP,以下简称“项目小组”)和美国卫生、教育和福利部请求公开案涉项目小组制作的原始数据,该项目小组通过美国关节炎、新陈代谢与消化疾病研究中心(NIAMDD,一个联邦行政机关,以下简称“研究中心”)受到联邦的资助,其接受研究中心的监督,并需报送制作的原始数据。在遭拒后,原告向地区法院起诉要求公开项目小组编制的全部原始数据。
地区法院经审理后驳回原告诉求,联邦最高法院发布调卷令对该案进行审理后维持原判。针对案中项目小组是否是《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”这一争议焦点,执笔的论奎斯特大法官在判决中指出:项目小组在“缺少了广泛的、具体的和几乎日复一日的政府监督的情形下”,无法构成“行政机关”从而也不负有政府信息公开的义务。这也就确定了“行政机关”的认定标准:实质控制原则。具体展开来看,主要包含三方面的审查内容:《联邦信息自由法》中的规定并无法证明项目小组属于“行政机关”;联邦的资助如果缺少了“广泛的、具体的和几乎日复一日的监督,其不会将受资助者的私人行为转化成政府行为”;[10]还应考虑对于项目小组自治权的考量。综上理由,法院得出结论:联邦的资助和监督不足以使得受资助者成为《联邦信息自由法》目的下的行政机关。
法院在适用“实质控制”原则的认定标准对案件进行判断时,对资助因素和控制因素分别进行了着重审查,建立起了“资助是否足以构成实质控制”和“控制是否达到实质程度”两方面的审查内容。
当然,在案中布伦南法官和马歇尔法官都表达了反对意见,认为在合适的审查标准下,项目小组研究的原始数据应当根据《联邦信息自由法》进行公开,多数法官的意见可能存在与《联邦信息自由法》的立法本意以及立法史不相一致甚至违背之处。两位法官认为采用“实质控制”原则的认定标准可能在与《联邦信息自由法》立法史存在不相符合之处,因为在《联邦信息自由法》中并未直接将“行政机关”的定义明确限定在“实质控制”这一内容下而仅仅作出了原则性的规定。相反,其认为“当信息对于公众理解行政决定或者行政机关的运行具有重大意义”时,对于“行政机关”的认定需要建立新的审查标准。
(本文转摘自北大法宝:http://www.pkulaw.cn/
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