陈越峰: 公报案例对下级法院同类案件判决的客观影响 ——以规划行政许可侵犯相邻权争议案件为考察对象(二)
三、下级法院同类案件判决的选取
公报案例是下级法院判决后由最高人民法院对其进行编辑并加以公布的案例， 显然最高人民法院希望以此来指导下级法院的判决， 因此可以将其作为最高人民法院的判决来看待。正是从这个意义上而言， 公报案例才存在 “下级法院” 的同类案件判决。在对公报案例的判决思路作了上述梳理和归纳之后， 接下来需要对下级法院同类案件的判决进行解析。这就首先需要对这类判决进行选取。由于我国没有完整的官方判决和案例汇编， 也没有条件进行科学的抽样。因此， 只能利用案例数据库进行案例和判决搜集。下文分析所搜集的判决来源于北大法意数据库。进入其主页后， 根据其提供的案例名称和案由检索项进行搜索。由于案例的编辑还不非常规范， 为免遗漏， 不能直接以“建筑工程规划许可证”+“相邻权” 进行搜索。因此， 笔者首先在名称中键入“规划” 搜索案例， 命中“331”条记录。其中， 行政类264 条。经过查看案由、 剔除没有完整案情和判决理由的媒体案例以及一一阅读判决全文后， 在规划行政许可案件中确定涉及规划行政许可侵犯相邻权争议的案件共37 件。其中公报案例发布之前的判决9 件。公报案例发布之后的判决共28 件， 其中包括广东省佛山市中级人民法院于2006年9 月1 日作出的针对不同相对人的相同案件的判决14 件。
如果将这些公报案例发布之前的判决和之后的判决作为整体样本加以分析， 分析的说服力也许无法得到保证。如果公报案例发布之前某一法院判决与公报案例的立场不同， 而公报案例发布之后另一法院判决采取了与之相同的立场， 也很难以此来说明公报案例的影响力。在前后判决的主体缺乏对应性， 而整体样本的覆盖率和抽样科学性也无法得到保证的情况下， 很难对命题进行证实或证伪。理想的状态是以某一司法辖区甚至某一特定的下级法院的前后判决作比对。如果在公报案例发布之后下级法院判决的走向与其并不一致， 那么可以断定公报案例没有对下级法院的判决发生影响。如果公报案例发布之前下级法院的判决即与公报案例一致， 公报案例发布之后继续保持判决的走向， 则公报案例是否发生影响无法判定。如果以公报案例的发布为契机， 下级法院发生了明显的转向， 则可以初步判定公报案例可能发生了客观影响。
因此，本文将从上述案例中选取上海市第二中级人民法院的前后判决为主要分析对象， 辅之以上海市第一中级人民法院在公报案例发布之前做出的两则判决， 以此来分析公报案例对上海法院， 特别是上海市第二中级人民法院是否发生了客观影响。以下将分别以上述两个表格中所列示的编号“例1 －1……” 和 “例2 －1……” 来指代相应的案件和判决。
四、以往下级法院判决的动向
(一)案情概要
在例1－1 案中， 虹口区规划土地局于1995 年10 月6 日核发了沪虹建(95)第316 号建设工程规划许可证， 允许第三人在上海市车站北路716 弄、715 弄内建造门卫房、垃圾房各2 幢。该许可证中确定本市车站北路716 弄内垃圾库房北墙与刘超敏等居住的该弄10 号楼房南墙之间间距为8 米。刘超敏等17 位居民以上海市虹口区规划土地管理局核发的建设工程规划许可证对垃圾库房的设置不符合小区规划等为由， 提起诉讼。上海市第二中级人民法院在二审判决中认为:“ ……规划许可证所规定建筑工程规划技术要求， 符合一九九四年十月一日所施行《上海市规划管理技术规定》 第二十四条、三十一条规定……”。在例1－2 案中， 周杏妹等居住的房屋与建设工程规划许可的建筑物北侧相邻， 其起诉主张被告的规划许可行为违反 《上海市城市规划管理技术规定》 第29 条规定， 未能保证受遮挡的居住建筑的居室冬至日满窗日照时间不少于连续一小时， 影响了其通风采光及居住环境等。上海市第一中级人民法院在二审判决中认为:“根据 《上海市城市规划管理技术规定》 第二十九条规定， 应保证受遮挡的居住建筑的居室冬至日满窗日照时间不少于连续1 小时。根据被上诉人市规划局提供的上海市建筑设计院的日照分析图及总平面图， 可以证明系争病房大楼的建造， 未影响其北侧居室的冬至日满窗日照一小时。根据建筑间距计算规则， 建筑物之间的间距符合规定， 符合法定的颁证条件。”在例1 －3 案中， 上海市规划局于2002 年3 月25 日核发给第三人建设工程规划许可证。来可伟等以其系本市密云路528 弄1 号楼(以下简称1#楼)、2 号楼(以下简称2#楼)的部分业主， 上海市规划局擅自改变小区规划， 缩小楼间距， 侵占了小区的绿化， 损害小区业主们的权益为由， 提起诉讼， 请求撤销上述建设工程规划许可证。上海市第一中级人民法院在二审判决中认为:“有法定资质的同济大学建筑设计研究院出具的日照分析报告认定新建房屋符合日照的规划技术要求。根据《上海市城市规划管理技术规定》 第二十九条的规定， 被上诉人批准第三人建造的3#、4#、5#楼应保证1#、2#楼的‘居室冬至日满窗日照的有效时间不少于连续一小时’ 。同济大学建筑设计研究院于2001 年10 月作出的 《密云路研究生学生公寓(二期)日照分析》 报告认定，1#、2#楼均满足上述日照条件的规定……根据《上海市城市规划管理技术规定》 第二十九条第一款第(一)项第1 目、 第2 目的规定， 被上诉人据此认定2#楼与5#楼的间距符合规划技术规定并无不当……本案中被上诉人核准第三人建造的三幢楼， 对已建的1#、2#产生影响是显然的， 但由于土地资源的稀缺性， 上海城区的住宅建设必然以选择建造楼房为主， 住宅也不可避免地较为密集， 由此新建的楼房也就必然会对已建房屋的通风、 采光等产生一定的影响。国家不能、 也不会因这种影响的存在而不发展， 或减缓发展城市建设， 所以才制定城市规划的法律、 法规， 并制定有关规划技术规定， 从而既允许这种影响的存在， 以保证城市建设不断发展， 同时又设定了影响的程度， 也就是技术规范的要求， 以维护原权利人的利益。本院经过以上审理， 认为第三人新建的三幢楼对原二幢楼有影响， 但仍在规划法规规定的范围之内， 并未违法……” 。
(二)“行政义务遵守” 的审查标准和 “有影响但不违法”的论证思路
1“行政义务遵守” 的审查标准在例1 －1 案判决中，法院并没有详细展开其论证思路。由于无法读到详细的说理， 从只言片语中较难把握其判决的思路。但是， 从法院在事实查明部分所述:“上诉人对车站北路七百十六弄内垃圾库房北墙与其居住楼房南墙间距为八米无异议” 和上述判决理由的关联中可以看出， 法院认为只要间距符合 《技术规定》 的规定， 则规划行政许可在这一点上就是合法的。法院直接去审查规划行政许可对间距
的设定是否符合 《技术规定》 的规定， 即 《城市规划法》 第32条规定颁发建筑工程规划许可证所需符合的“城市规划提出的规划设计要求”。也就是说， 它采用了“行政义务遵守”的审查标准。
在例1 －2 案判决中，法院认为如果受规划许可的建筑遮挡的居住建筑能够达到技术标准规定的最低日照时间标准， 建筑物之间的间距符合规定，则该规划许可行为即合法。很显然， 其采用了 “行政义务遵守”的审查标准。即规划许可行为是否符合技术规范， 也就是《城市规划法》 第32 条的“城市规划提出的规划设计要求”。
在例1 －3 案判决中， 法院认定规划许可行为“ ……符合日照的规划技术要求……” 、“认定2#楼与5#楼的间距符合规划技术规定并无不当” 。显然， 其采用了“行政义务遵守” 的审查标准。即审查规划许可行为是否符合 《城市规划法》 第32 条的 “城市规划提出的规划设计要求” 。
在上述案件中， 法院都采取了 “行政义务遵守” 的审查标准。即审查规划许可行为是否符合《城市规划法》 第32 条规定的 “城市规划提出的规划设计要求” 。
2．“有影响但不违法”的论证思路
在例1 －1 案判决中， 法院没有去审查规划行政许可是否对相邻权人的权益形成了限制， 这种限制是否合法等问题。而是直接审查间距设定是否符合《技术规定》 的规定。因此， 无法看出其对规划行政许可是否侵权的论证思路。
在例1 －2 案判决中， 从 “未影响其北侧居室的冬至日满窗日照一小时” 表述中可以发现判决隐含的前提性认识:规划许可建设的建筑对相邻权人的日照有影响， 只不过没有影响到满窗一小时。因此， 其采用的思路是 “有影响但合法” 的思路。但是， 在 “影响” 和 “合法” 之间， 并没有这种影响是否导致规划许可侵犯相邻权的论述。在 “合法” 的认定之后， 也没有对规划许可侵犯相邻权与否进行直接的论述和认定。
在例1 －3 案判决中， 法院以较长的篇幅论证规划许可行为在事实上对利害关系人日照、 采光、 通风等利益的减损只要仍在技术规范的范围内， 则利害关系人对此负有受忍义务， 利害关系人的相邻利益只
有在行政机关公法义务的范围内才能受到公法的保护。其也采用了“有影响但不违法” 的论证思路，即规划许可行为虽然对相邻权造成了影响， 但是只要这种影响仍在技术规范的范围内， 规划许可行为就是合法的。从中也可以看出， 该判决已经出现了“合法即不侵权” 的论证思路， 只不过没有斩钉截铁地加以明示， 而是以 “有影响但不违法” 的表述呈现出来。在上述案件判决中， 对间距的设定是否“考虑通风等因素” 等则没有进行审查， 而是直接审查间距的设定是否符合技术规定的参数， 即是否符合“城市规划提出的规划设计要求”。在结论上似乎暗合“设定说”。但是， 在论证思路上则无法看出这一点。
(三)小结
从上述案件中，我们可以归纳出其判决思路:如果规划许可对相邻权形成了限制， 那么规划许可对相邻权有影响， 当这种影响在 “城市规划提出的规划设计要求” 范围之内时， 该规划许可行为合法或者不违法。
五、 其后下级法院判决的发展
(一)案情概要
在例2－1 案中， 静安规划局于2001 年核发建设工程规划许可证， 许可第三人建设小区内1－3 号楼。2004 年8 月6 日， 静安规划局在事先征得消防部门审核同意的情况下， 对围墙、 门卫室、 垃圾房等配套设施的方位作了调整， 并核发建设工程规划许可证。居住在该小区的徐来有等不服该建设工程规划许可， 在行政复议决定维持改许可行为后，向法院提起行政诉讼， 请求撤销该建设工程规划许可。上海市第二中级人民法院在二审判决中认为:“上诉人认为围墙与高层建筑间距不符合《高层民用建筑设计防火规范》 规定的问题， 上诉人的主要争议在于围墙是否属于建筑范畴。参照《上海市城市规划管理技
术规定》 的 ‘名词解释’ ， 围墙不属于规划意义上需要控制间距的民用建筑。规划许可中的围墙设计并未违反 《高层民用建筑设计防火规范》 的规定。 ”
在例2 －2 案中， 上海市规划局于2004 年7 月26 日向第三人核发建设工程规划许可证， 准许其建造办公楼6 幢， 门卫室1 幢。其中办公楼分为3 幢A 型商务楼和3 幢B 型商务楼。根据建筑工程规划许可证所附的轴立面图，A 型商务楼用以计算建筑间距的建筑高度为9．9 米。杨敏等居住建筑位于A型商务楼的北侧， 建筑间距为10 米。其不服该规划行政许可， 提起行政诉讼， 请求法院予以撤销。上海市第二中级人民法院在二审判决中认为:“许可建造的A 型建筑高度为9．9 米， 与上诉人居住建筑之间的间距为10 米，符合《技术规定》 第二十四条的要求。原审第三人在申请建设工程规划许可证时， 取得了消防、环保、绿化、交通等行政主管部门的审核同意文件， 被上诉人作出被诉建设工程规划许可，符合法律规定。 ”
在例2－3 案中， 普陀规划局经审查第三人的申请于2007 年5 月 16 日向其颁发建筑工程规划许可证， 准予其建造大厦1 幢……该大厦北侧为玉佛城小区B 栋住宅楼(29层)， 与裙房的建筑间距为40.34米， 与主楼的建筑间距为45．99 米;西侧临玉佛城小区规划绿地， 与玉佛寺大雄宝殿的建筑间距为107．27 米。居住在玉佛城小区B 栋住宅楼的肖兰等不服， 起诉要求撤销上述规划许可行为。上海市第二中级人民法院在二审判决中认为:“原审第三人在向被上诉人提出申请时提交了相关主管部门的批准文件， 该大厦的建设方案也通过了专家和相关部门的评审论证， 被上诉人据此作出建设工程规划许可行
为， 程序合法;其核定的建筑高度、 建筑间距等各项规划技术指标均符合《技术规定》的要求， 认定事实清楚。故该规划许可行为合法。 ”
在例2 －4 案中， 宝山规划局经第三人申请于2006 年1 月27 日向其颁发了建设工程规划许可证，该证所附建筑工程项目表确定1 号房高度为18．8 米， 总平面图显示1 号房山墙宽度为11．04 米。王守全等居住的21 号楼房位于该1 号房西侧， 两楼间距为16．79 米。21 号楼房01 室的卧室窗户及阳台朝东， 新建的 1 号房主朝向为南.在上海市宝山区人民政府于2007 年12 月14 日复议维持了该建设工程规划许可行为后， 王守全等不服， 起诉要求撤销上述行政行为。上海市第二中级人民法院在二审判决中
认为:“原审第三人向被上诉人提出申请时， 取得了建设用地批准文件， 建设工程设计方案也通过了审核， 并取得了环保、 卫生主管部门的审批同意。被上诉人作出许可核定的建筑间距等各项规划技术指标均符合 《技术规定》 的要求。上诉人认为被诉行政行为严重影响了其合法权益的主张， 无事实证据。 ”
在例2 －5 案中， 杨浦规划局根据第三人提出的规划许可申请于2007 年3 月16 日作出核发其建设工程规划许可证的具体行政行为， 准予其建造18 层、高70．1 米的商业综合楼1 幢;建造5层、高24 米的商业楼1 幢。冯慈男等46 人居住的房屋与第三人建造的大厦形成平行关系。其以被诉行政许可行为使上诉人的有效日照从原先的6 小时缩短至1 小时， 没有充分考虑上诉人的利益为由， 起诉要求撤销杨浦规划局上述颁发建设工程规划许可证的行为。上海市第二中级人民法院在二审判决中认为:“ ……关于建筑间距问题， 根据 《技术规定》 附录二 ‘建筑间距的计算’ 的规定， 除另有规定外， 建筑间距是指两幢建筑的外墙面之间的最小垂直距离。系争的5 层建筑高度为24 米的部分与上诉人居住建筑的间距最小处为24．05 米， 满足 《技术规定》 不小于24 米的要求。经日照分析， 被诉许可行为许可建造的建筑对上诉人等相邻建筑的日照影响满足《技术规定》 的要求， 被上诉人核定的其他规划技术指标也符合《技术规定》 的规定。综上，被诉行政许可行为认定事实清楚， 程序合法， 适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实证据和法律依据， 本院不予支持。 ”
(二)“行政义务遵守” 的审查标准和 “合法即不论侵权” 的论证思路
例2 －1 案的争议事实与公报案例并不完全契合。但是， 从对间距的审查来看，判决采用了“行政义务遵守”的审查标准，只不过是从消极意义上来进行的， 即如果没有法定义务， 则在此事项上无须进行合法性审查。其背后也隐含着技术规范“设定说”的认知， 即规划许可只需遵守技术规范， 而不需要针对个案事实进行 “考虑”。
在例2－2、2－3、3－4、2－5 案判决中，“行政义务遵守” 的审查标准继续得到运用。在涉及相邻权人利益时， 法院开始采取越来越简化的论证方式， 即间距符合规定， 则规划许可行为合法。已经完全不再论证是否对相邻权人的利益构成减损， 也不审查 “是否考虑了通风等因素” 。公报案例的“设定说” 被直接加以适用。法院直接审查规划许可行为是否符合 《上海市城市规划管理技术规定》 的规定——《城市规划法》 第32 条规定的 “城市规划提出的规划设计要求”，即直接审查规划许可行为的合法性，而不再细致地审查规划许可是否对相邻权形成了限制， 这种限制是否在规划技术要求的范围内， 这种限制是否合法。在此基础上，对规划行政许可是否侵犯相邻权要求相邻权人提出事实证据或法律依据。在相邻权人无法提出证据或依据时，对规划是否侵犯相邻权不作论述和认定。对间距的设定是否“考虑通风等因素” 不作审查和论述，而是直接以《技术规定》 中间距的参数为标准审查间距的设定是否符合规定。
(三)小结
从上述案件中， 可以归纳出其判决思路:当相邻权人以规划许可侵犯其相邻权提起诉讼时， 如果规划许可符合 “城市规划提出的规划设计要求”，则该规划许可行为合法。
注释：
[22]在德国法上，在合法的国家活动侵害基本法第14 条第1 款的财产权时， 例如道路建设损害沿线居民的利益，道路噪音、飞机噪音、联邦军队的演习误射或其他类似的侵害行为， 普通法院认为这些情形属于征收性侵害的补偿。当针对财产的高权侵害行为已经实施，且财产所有权人存在特别牺牲， 即高权性措施造成的损害超过 “财产法上的可预期性” 时， 受到特别牺牲的相对人有提出国家补偿的请求权。参［德］汉斯·J·沃尔夫、 奥托·巴霍夫、 罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第二卷)， 高家伟译， 商务出版社2002 年版，第410 －414 页。
[23](1996)沪二中行终字第16 号。
[24](1999)沪一中行终字第79 号。
[25](2005)沪二中行终字第181 号。
[26](2002)沪一中行终字第243 号。
[27](2005)沪二中行终字第181 号。
[28](2006)沪二中行终字第79 号。
[29](2008)沪二中行终字第97 号。
[30](2008)沪二中行终字第112 号。
[31](2008)沪二中行终字第143 号。
