(三)从互联网租车市场的法律关系结构来看,形成极为复杂的权利义务关系主体结构
以网络约车平台的四方协议为例:1.网络约车平台与私家车主或司机、乘客、汽车租赁公司、劳务派遣公司分别达成出行信息服务协议、运输协议、汽车租赁协议、劳务派遣协议。2.私家车车主或司机与乘客、汽车租赁公司、劳务派遣公司分别达成运输服务协议、汽车租赁协议与劳动协议。这些协议从单独的角度一个一个来看,对这些主体并没有什么意义,甚至难以发现其非法行为。但是综合起来看则意义非凡:网络约车平台通过将私家车挂靠汽车租赁公司和私家车车主或司机挂靠劳务派遣公司完成了车辆和车主或司机提供运输服务的基础工作,同时规避了私家车不得上道经营的现行法律规范。乘客搭乘私家车出行时并没有直接向私家车车主或司机支付运输费用,而是支付给了网络约车平台,而网络约车平台仅仅是向司机和乘客分别提供了相关信息。如此一来,乘客的付费行为不构成私家车的运输经营行为。这一切单独来看都顺理成章,并不违反各地的交通运输政策,交通运输部门对这种运输行为进行处罚也显得依据不足。而与此同时,国家和执法部门必然被迫被拉入商业竞争范畴,衍生更为复杂的法律关系、商业关系。换而言之,“内部结构会产生外部性,外部结构也会发生成本内部化,内外交织将产生更为复杂的法律结构和后果”。[8]从法学角度而言,利用现行法律规则来进行治理的难度也成几何倍数式的增加。
由上可见,治理这种新类型的市场行为,必须要依赖多方面力量的合作。一方面,法律制度和执法机关应当确保共享经济的活力不被伤害,另一方面,又要确保其在秩序范围之内运作。因此,对共享经济竞争行为的法律规制措施也必然是多方面的结合。
四、互联网租车市场的行政法规制
从当前国内交通运输管理部门对滴滴快的、快车等共享公司的执法来看,表现出了比较复杂的心态,但是又没有找到相对妥适的措施。究其原因,就是对此种新经济形态的出现缺乏理论准备和法律规制机制。本文以为,共享经济现象的规制必须采取行政法规制路径。因为从共享经济之核心主体——共享公司的行为来看,更类似于承担起了提供行政服务的某些作用。比如,发布资源信息(司机载客需求、乘客出行需求,避免车辆闲置造成资源浪费),撮合乘客与司机之间的就近交易。这些工作本来应该由政府或相关执法机关提供,却由共享公司承担了起来。再者,网络约车平台公司往往聚集了大量的资源。从现行情况来看,这类共享公司不仅手握海量专车、司机、乘客、空间地理位置与出行需要等方面的信息,而且通过及时支付平台沉淀了巨额资金,这急需及时且行之有效的监管和风险控制机制。综合这些因素来平衡,只有具有灵活性、技术性与及时性的行政法规制措施才能够应对。当然,行政法规制措施首先必须有法律依据,因此,本文的基本方案是以建立经济法规制措施为前提,赋予工商登记、税务部门税费调节、交通管理部门执法的综合方案来予以规制。具体说来,方案如下:
(一)立法上认可共享经济形态,并建立市场规范
共享经济形态虽然对传统经济形态造成了冲击,但是从其客观效果来看,提供了一个新型的经济增长点。何况,共享经济通过提高社会资源的利用率,为人们的吃、住、行等方面提供了有效且较高质量的服务,符合经济社会发展的方向,应当予以保护。目前,急需要解决的问题是贡献公司的法律身份和经济行为的合法性问题。从当前来看,网络约车平台公司采取的“四方协议”交易成本过大,中间主体过多,反而加大了交易风险。因此,建议赋予共享公司从事某类经济活动的权利。以网络约车平台公司为例,立法上应当放开出租车垄断经营政策,开放这一市场。在建立市场规范的同时,应当充分注意到共享公司的风险控制。从近三年的情况来看,网络约车平台公司已经有不少销声匿迹,其中重要的原因是资本因素。因此,立法在开放这一市场的同时必须建立资本规范,防止民间高利贷以及其他不稳定来源的资金介入这一市场。建议大幅度提高共享经济公司的注册资金起点额度,至少应当在亿元以上。
(二)规范共享公司劳动用工
从目前互联网租车市场来看,私家车车主或司机与网络约车平台之间形成的是非劳动关系。且不说“专车”司机的劳动收入无法得到切实保障,更为重要的是,其中的职业风险可能损及普通乘客的利益。按照我国《民法通则》第123条,互联网“专车”从事高速运输作业,属于高风险行业,原则上对他人造成损害应当承担民事责任(除非受害人故意造成事故)。众所周知,私家车购买的保险在额度上只有交强险是强制性的,商业险并没有强制要求。虽然实践中,诸多网络约车平台要求“专车”车主或司机缴纳较高的商业保险,但这只是一种自觉,没有形成法律规范。换而言之,互联网“专车”一旦对他人车辆、行人或其他财产造成损害,可能面临高额赔偿。为保护他人权益,就必须对互联网租车市场中的车辆在保险上给予强制性要求。另外,按照私家车之商业保险规范,对于乘客和司机的保险保障额度也很低,也要求立法予以强制性规范。其中,车辆和专车司机的保险费用最好由网络约车平台统一支付,以确保此种风险降到最低。
(三)规范同类竞争者
互联网租车市场的蓬勃发展不仅给传统出租车产业带来了冲击,同时在互联网“专车”司机内部也造成了恶性竞争,因此,这两类市场都必须予以规范。从目前的态势来看出租车市场也还有维持的必要。个中原因在于,出租车司机是专职从事交通运输服务行业的人员,已经形成现实的职业群体,对于国家而言是一个重要的劳动力就业市场。而互联网“专车”司机多数是兼职人员,套用俗话来说是“打酱油的”,有利润空间就干,没有利润空间就退出市场。为了避免“劣币驱逐良币现象”的发生,有必要给予立法上的适度限制。何况,现在更为复杂的是,很多出租车司机本身也成为某些网络平台的“专车”司机。无论是从维护乘客出行便利的需要,还是维护互联网租车市场发展的需要,都有必要协调这两类市场。笔者建议,可以采取如下措施:其一,保留出租车市场,降低出租车市场的“份子钱”。出租车市场的“份子钱”过高本来就引发了长期的争议,与公交公司之间也形成了不平等竞争。反过来,取消出租车“份子钱”也不合适。笔者以为,出租车“份子钱”不应当作为维持地方政府垄断利润的一个来源,而是应当转变性质,成为调节公交车、出租车、互联网“专车”之间的一个经济工具。其二,互联网“专车”进入市场提供服务应当适度提高门槛。这主要可以从司机驾龄门槛、“专车”保险门槛、税收门槛等方面进行综合调节。
(四)规范交通运输部门的执法
目前,对于互联网租车市场的调节主要依靠各地方的交通运输部门的行政执法。从各地反馈的信息来看,交通运输管理部门的执法并不完全一致,有持保护姿态的,也有持打击姿态的,更多的是持放任姿态。但总体上来说,持打击态度的执法部门越来越多。从根本上来说,这是立法规范缺乏引发的执法混乱现象。笔者认为,共享经济将是现行信息社会的新形态在各市场的体现,通过执法打击并不能从根本上解决问题,甚至会引发市场混乱。相反,执法部门的执法主要应当定位于执行国家立法和地方政策。从理论上来说,“法不禁止即自由”、“无法律即无行政”等法理禁止执法部门私自制定不同于法律或国家政策的执法规范。因此,交通运输管理部门合理的做法应当把推动互联网租车市场规范的建立作为努力方向,而不是盲目地采取选择性执法手段。而在当下,交通运输管理部门的权宜之计应当是执行现有法律规范,对明显违法交通运输规范的运输行为予以打击,以维护现有出行市场。换而言之,对于互联网“专车”应当予以容忍,除非当地的相关运输立法规范和政策有明确的禁止性规范。
【注释】 作者单位:淮北师范大学政法学院 [1]姬诗文:《网络约车再遇“风声紧”》,《科技日报》2016年4月12日第5版。 [2]陈永东:《专车之争,出大招了》,《销售与市场管理版》2015年第4期,第86-87页。 [3]金晨:《专车与快车的市场之疡》,《市场观察》2015年第6期,第48页。 [4]陆首群:《分享经济是信息经济发展的典型创新2.0模式》,http://www.mgov.cn/complexity/info150919.htm,移动政务网,2016年4月17日访问。 [5]唐清利:《“专车”类共享经济的规制路径》,《中国法学》2015年第4期,第287页。 [6]张晓秋:《滴滴、快的洛阳办事处遭查封》,《广西质量监督导报》2015年第6期,第44页。 [7]王昉荔、吴炜:《政府与市场关系协同性分析—以打车软件为例》,《长春理工大学学报(社会科学版)》2015年第1期,第45页。 [8]唐清利:《“专车”类共享经济的规制路径》,《中国法学》2015年第4期,第292页。