(二)“实质控制”原则的充实与细化
福谢姆案产生了巨大和深远的影响,其后有大量案件对其判决理由尤其是关涉“实质控制”原则的理由部分进行了援用,这在上世纪90年代和本世纪的案例中都存在着大量的例证。在1994年的雷克伍德镇居民协会案、[11]1998年的吉尔默案[12]和2002年的密苏里州案[13]中,法院也都通过“实质控制”原则的认定标准对案涉主体是否是《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”进行了判断。通过一系列案件的充实和细化,最终形成了较为完整、全面的审查因素:对“资助是否足已构成实质控制”和“控制是否达到实质程度”两项内容的审查,除原有方式外,还产生了其他的审查方式;对于主体雇员的性质、联邦特许的存在、联邦的审计和汇报要求等方面的审查逐渐纳入了“实质控制”原则的审查内容中。这都体现了法院“必须从机构自身的语境进行审视并且仔细考虑各种各样相关的可能表明所要求的政府控制程度的因素”。[14]
1.原初考量因素的发展。
(1)资助是否足已构成实质控制。继承了福谢姆案中判断“行政机关”时的认定标准,大量的后续案件将对于案涉主体受到的联邦资助是否构成实质控制作为审查的内容,而且进一步说明可以从案涉主体与联邦资金之间的关系、与联邦政府财政之间的关系角度进行探讨。
埃尔文案[15]中,法院在认定美国国家红十字会的法律地位时,对联邦资助因素进行了审查:红十字会收到的唯一联邦资金是通过与政府的各种合同和具体目的下的补助金。为了弥补其运营成本产生的资金缺口,红十字会主要依靠私人的志愿捐助和其血液服务中产生的税收。因此,红十字会未受到联邦的资助,更谈不上构成实质控制。铁路劳工协会案[16]中,法院对联合铁路公司与联邦政府之间的财政关系进行了审查,认为政府实质上是在联合铁路公司进行了融资,其是临时的而且需要偿还,因此也不属于联邦资助,不构成实质控制。
(2)控制是否达到实质程度。对于控制程度的审查始终是法院运用“实质控制”原则这一审查标准时审查的重点所在。仍以铁路劳工协会案为例,法院首先认定联合铁路公司所受到的资金不属于联邦资助,接着认为这些资金即使构成联邦资助,那么在缺少了“广泛的、具体的和几乎日复一日的政府监督”的情形下,联合铁路公司也无法构成《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”。[17]
另外,对于案涉主体受到的控制程度也可以从“总统授予的权力”角度来进行审查。在埃尔文案中,法院查明红十字会的理事会由50名成员组成。8名政府官员由总统任命,其中1人担任该公司的主要负责人,其他7名被任命人员“是联邦政府部门或者机关的官员,其立场和利益使得他们可以为红十字会方案和目标的达成做出贡献”。[18]这说明,从总统授权角度来审查联邦政府的控制程度是否达到“实质”也是一种可选的路径。
2.后续考量因素的并入。
(1)主体雇员的性质。在“实质控制”原则后期的发展过程中,法院往往还通过判断私人主体的雇员是否是美国政府的官员或者雇员,从而为“实质控制”原则能否适用提供有力的佐证。
在罗坎普案中,在对联邦住房贷款抵押公司(FHLMC)进行认定的过程中,法院指出了联邦住房贷款抵押公司的雇员都是政府官员或者美国的雇员这一情况。[19]在埃尔文案中,法院查明红十字会的成员资格是根据在相关法律中不断列明的支付的总额向所有美国人及其领土和属地开放的。其绝大多数成员都是志愿者,而且联邦最高法院已经认定红十字会的雇员不是美国的雇员。[20]在铁路劳工协会案中,法院对联合铁路公司员工的法律地位进行了笼统性审查,即认为联合铁路公司的雇员不是政府雇员,这是显而易见的。[21]在科顿案中,法院在审查史密森学会是否构成《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”时,也将史密森学会雇员的法律地位进行了阐述:其有大量公务员雇员。[22]
(2)联邦特许的存在。“实质控制”原则下的审查内容在后续的发展中还出现了法院对于联邦特许存在与否的审查,作为判断私人主体是否受到“实质控制”的审查内容之一。
在铁路劳工协会案[23]中,法院对联合铁路公司的法律地位进行审查时,发现其缺乏联邦特许并且不享有传统行政机关所享有的“做出并执行决策”的权力。[24]这构成了法院认定其未受到联邦政府实质控制的一项内容。
但同时,对于联邦特许存在与否的审查,并非具有决定性或者关键的作用,因为“所有相关因素都应被审查,而不能靠关键或者决定性的单个因素”,[25]这在法院对红十字会的审查中就能得到证明。法院虽然认为红十字会“获得了联邦的特许”,但在综合考虑其他因素后,仍然认为其未受到联邦的“实质控制”,从而无法构成《联邦信息白由法》目的下的“行政机关”。
(3)联邦的审计和汇报要求。联邦的审计和汇报要求是当事人在诉求中涉及较多的内容,同时在法院的判决中也越来越经常地出现对于这方面内容的审查,并且是置于“实质控制”原则的认定标准下进行审查的。
在联邦铁路协会案[26]中,法院认为联邦对联合铁路公司运营设置的具体的审计和汇报要求无法构成“广泛的、具体的和几乎日复一日的监督”,因为这是政府考虑到联合铁路公司是自负盈亏并且不像对于私人借贷者的审计要求和限制行为而采取的保护其投资和利益的一种方式。这可以通过对公民健康研究协会下的医学研究基金会进行普遍的程序要求和控制来进行类比:法院认为这些要求并没有构成适用《联邦信息自由法》的基础,因为这些都是保证基金会妥善使用政府资助所采取的必要措施,因此不构成具体的、日复一日的政府监督。[27]据此,法院得出结论;政府施加的审计要求不足以构成适用于《联邦信息自由法》的组织所必需的那种类型的政府控制。因此,对于联邦审计和汇报要求的审查成为法院适用“实质控制”原则的认定标准时的审查内容。
(三)来自学界的不同意见
在“实质控制”原则这一认定标准得以确立并广泛使用的过程中,始终伴随着来自学界的质疑甚至是反对意见。总体上来看,这些质疑主要从立法史、立法本意等方面的理由来展开,都意图论证审查“实质控制”原则可能存在的严重问题和危害后果。
学者根据《联邦信息自由法》的立法本意对“实质控制”原则的认定标准提出了质疑。[28]根据“最充分的负责任的披露”政府信息这一立法本意,虽然《联邦信息自由法》中私人部门和政府部门之间有了一定的界限而且取得了一定的效果,但是在无法分清辨明的情形下—如果独立研究者们掌握的那些形成了政府报告的基础并应用于决策的数据不适用于《联邦信息自由法》,那将会是“令人顾虑的”。[29]这就表达出了学界对于“实质控制”原则的忧虑所在,实际上就是其认为这样的认定标准可能缩小了《联邦信息自由法》的适用范围,从而违逆了立法本意,这也是后期法院审查内容不断细化、具体化从而得以完善的重要智识来源。
同时,学者还质疑“实质控制”原则的审查标准可能与《联邦信息自由法》的立法史存在不相符合之处。国会制定《联邦信息自由法》是出于这样的初衷:公众有权获取政府信息,而且就对选民负责来讲,这也是必要的。立法史表明国会的立法意图:公民能够通过对于政府架构、功能和决策过程的了解来控制政府,并且当个人或者群体受到政府决定的影响时能够作出回应。立法报告也说明国会希冀阻止行政机关滥用自由裁量权来不当持有这些信息,从而掩盖错误、违规行为或者秘密法律。因此,在讨论已经成为诉讼焦点的“行政机关”定义问题时,应当符合“最充分的负责任的披露”这一立法政策,而“实质控制”原则的认定标准可能会造成“行政机关”定义的限缩,从而影响立法本意的完全实现。
四、结语
在美国,越来越多的外部性组织成为承担政府职能的主体这一现象,使得私人主体负有信息公开义务的问题成为关注的焦点,同时加上《联邦信息自由法》对于“政府信息”没有明确的界定,所以大量的案件涌入法院司法审查的领域中。在对何为《联邦信息自由法》目的下的“行政机关”的判断上,尤其是牵扯到对于私人主体的认定时,法院审查了相关的因素并形成了较为明确的认定标准。
“功能等同”原则和“实质控制”原则就是在这一背景下所产生的认定标准。其对于一系列个案的成功解决,使得其都成为具有规范意义的审查标准。具体而言,“功能等同”原则是在《联邦行政程序法》的规定为基础产生的,法院在审查案件时,往往运用“实质独立的权力”、“独立的决策权”等因素加以判断,而且在后续的发展中还出现了“规则制定权”、“主体的设立方式、组织架构”等方面的考量。但随着《联邦信息自由法》中对“行政机关”进行了新的界定,法院的态度也发生了明显的变化。以福谢姆案为标志,法院以“实质控制”原则作为认定的标准,其着重以“广泛的、具体的和几乎日复一日的监督”作为考量的因素,从政府与案涉主体的实质关系中寻求案件的解决和标准的建构。随着实务操作的深入,“实质控制”原则这一认定标准也发生了新的变化,具体表现为原有考量因素的发展、细化和后续考量因素的并入、充实。从大量案件的梳理中可以看出,“功能等同”原则的认定标准在后期的发展中逐渐被“实质控制”因素的审查所吸收,直至成为其附属内容或者用以补强证明力的内容,这也是不同审查标准存续生命力的自然发展,并不意味着这一标准在审查过程中就没有意义或者不需要进行分析。
【注释】 [1]See Edward C. Walterscheid, Access to Federally Funded Research Data under the Freedom of Information Act, 15Rutgers Computer&Tech. L. J. 9 (1989).
[2]448 F.2d 1067 (D. C. Cir, 1971).
[3]See Nicole B. Casarez, Furthering the Accountability Principle in Privatized Federal Corrections: The Need for Access to Private Prison Records, 28 U. M ich. J. L. Reform 268 (1994-1995).
[4]504 F.2d 238 (D. C. Cir. 1974).
[5]539 F.2d 174 (D.C. Cir. 1976).
[6]798 F. Supp. 22 (D.D.C. 1992).
[7]539 F.2d 174 (D.C. Cir. 1976).
[8]713 F. Supp. 2d 64 (D.D.C. 2010).
[9]445 U.S. 169 (1980).
[10]425 U.S. 807 (1976).
[11]294 N.J. Super. 207, 682 A.2d 1232(Law Div. 1994).
[12]4 F. Supp. 2d 912,153 A.L.R. Fed. 759 (N.D. Cal. 1998).
[13]297 F.3d 745 (8th Cir. 2002).
[14]640 F.2d 1051 (9th Cir. 1981).
[15]640 F.2d 1051 (9th Cir. 1981).
[16]80 F. Supp. 777, 120 L.R.R.M. (BNA) 2059 (D.D.C. 1984).
[17]580 F. Supp. 777, 120 L.R.R.M. (BNA) 2059 (D.D.C. 1984)
[18]640 F.2d 1051 (9th Cir. 1981).
[19]539 F.2d 174 (D.C. Cir. 1976).
[20]640 F.2d 1051 (9th Cir. 1981).
[21]539 F.2d 174 (D.C. Cir. 1976).
[22]798 F. Supp. 22 (D.D.C. 1992).
[23]539 F.2d 174 (D.C. Cir. 1976).
[24]See Public Citizens Health Research Group, 668 F.2d at 541.
[25]See Public Citizens Health Research Group, 668 F.2d at 542.
[26]539 F.2d 174 (D.C. Cir. 1976).
[27]668 F.2d at 544.
[28]See. Ann H. Wion, The Definition of “Agency Records” under the Freedom of Information Act, 31 Stan. L. Rev. 1093-1115,(1978-1979).
[29]See. Ann H. Wion, The Definition of “Agency Records” under the Freedom of Information Act, 31 Stan. L. Rev. 1093-1115.(1978-1979).
(本文转摘自北大法宝:http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=qikan&Gid=1510123162&keyword=&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0)