从美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉频谱分配方法的讨论可知,管制机构分配频谱资源可以采用四种方法。这些方法包括先到先得、比较听证会、抽签和拍卖或竞投。由于频谱资源的稀缺性,先到先得的方法已越来越少被使用。比较听证会在信息不对称不太严重的情况下是可以采用的,然而这种方法需要花费较多的人力资源和时间。在美国早期分配无线电话服务许可证时,有200多个申请者竞争初始的30来个许可证。由于许多申请者都递交了l千多页的申请资料,整个过程耗时1—2年。抽签法虽然有省时和申请代价低的特点,但会出现非常多的不具备经营条件的申请者争取许可证以便在二级市场高价转让频谱许可证的现象。如果管制机构对所有的申请者进行经营能力审查,那么这又会耗时花力。还有,在采用抽签法而又允许频谱许可证在二级市场自由转让的情况下,投机者而不是政府将获得由抽签而得到许可证的利润。而真正有能力经营的营运商必须花大笔的资金在二级市场购买频谱许可证,这显然会导致市场拖延新服务的提供。美国在1987年就有过这方面的教训。{23}(P392)比较而言,在频谱资源紧缺的情况下,拍卖或竞投是最好的分配频谱资源的方法。它使能够最有效利用频谱资源的经营者较快地得到频谱许可证。如果初始获得许可证的竞投者不是最有效的,那么频谱资源在二级市场的自由流转也能使资源转移到最能有效利用这种资源的人的手中。在市场机制下,过高的拍卖价也会在市场上随时间的流动而得以纠正。从福利角度看,政府的拍卖所得既可用于管制机构的运作成本,也可以补贴给某些使用服务的消费者。与之相比,抽签法使无能的投机者也能夺得横财。
从美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉对频谱资源使用限制的角度来看,采用市场机制的财产权方法要好得多。允许区段频谱的再分割和自由转让将明显有利于资源的最佳分配和利用。按这一标准,新西兰和危地马拉的法律机制是优越于美国的。另外,美国过死地规定被分配到的频谱资源必须用于特定的目的也使社会损失巨大的静态和动态效益。如美国在限制被分得的频谱只能用于无线电台而不能用于无线电话时,静态福利损失是巨大的。在频谱资源只能用于被限制的特定目的时,生产的设备或提供的服务只能符合该特定目的,这就会延缓技术的进步和福利最大化而不利于动态效益。从这一点看,危地马拉采用市场机制的财产权方法分配频率资源比美国的机制具有更大的优越性。这些好的经验对我国频谱资源的分配和管理是很好的借鉴。
三、对中国电信业改革的启示
为了在电信业引入竞争以提高电信企业的经济效益和让消费者分享因效益增长而产生的利益,我国正在对传统的、由国有企业垄断电信服务的电信业进行重大改革。虽然加入世界贸易组织并不会使外国电信企业以独资的方式进入中国的电信业,但这并不表明这种限制是有利于消费者福利和技术进步的。从我国本身的利益出发也不能说明为什么本国的民营或私有企业不能进入电信市场。如果允许这些企业进入电信业而实现电信业的充分竞争,政府适当地退出电信服务将有利于公平竞争和有效监管。
由于篇幅的限制,本文只集中讨论了国外电信业改革中对互联互通、拨打平等性与号码可带性和频谱资源的分配机制的改革。我国正在制定新的《电信法》。现有的《电信条例》对号码的可带性和拨打的平等性没有具体的规定。另外,《电信条例》对频谱资源转让、出租和用途的限制不利于资源的最佳利用和技术进步。在竞争全球化的环境下,没有理由继续容忍妨碍效益和技术进步的法律。也正是基于解放生产力的考虑,我国新的《电信法》有必要适当地参照财产权方法的市场分配频谱机制。还有,《电信条例》没有对互联互通的价格结算模型的实体性问题进行规定,这不利于限制有市场垄断能力经营者的机会主义行为。在争议解决程序方面,有关采用专家论证结论的规定未能使管制机构更好地实行责任负责制。这样的机制缺乏透明度,有关利益方如消费者也没有机会表达意见。这样的机制也会使争议的解决具有很大的随意性和不稳定性,没有授予法院对争议结果的法律或程序方面的问题进行司法审查也不利于减少武断和腐败现象。由于历史的原因,我国的电信业改革将会是非常艰巨的。在这样的背景下,了解和掌握国外电信业改革成败的经验和教训即使不能洋为中用,也能使我们避免前车之覆。路漫漫其修远,径路破而功倍。
责任编辑:董文军
摘自 北大法宝