侯登华:网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部《 网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(一)
〔摘要〕 网约车打破了旧有的利益格局,冲击了以特许经营基础的固有的监管机制。引发极大关注和争议。目前,各个国家对网约车采取的监管路径并不相同,新加坡采用注册为基础的备案管理,美国则专门创设了新型的交通网络公司的监督管理模式,英国通过司法途径,否认了网约车属于出租汽车的范畴,而将其纳入私人约租车监管体系之中,而以法国为代表的欧洲大陆许多国家,面对传统出租业者的压力,对网约车采取了严格的限制措施, 甚至禁止其运营。在我国,如何在改革的前提下,根植于我国社会的现状,有效平衡各方利益,摒弃部门立法弊端,比较各国监管路径,在各地先行先试的基础上,通过委托立法形式,选择适当的监管路径。
〔关键词〕 互联网+ ;网约车;监督;路径
引言
以优步(Uber)专车为代表的网约车, 出现伊始,就对原有的以特许经营为基础的出租汽车行业造成了巨大的冲击,在世界各地都引发极大关注、争议和冲突。在我国,2014 年年中, 网约车开始出现,短短一年时间, 以滴滴专车为代表的网约车迅速发展壮大,然而, 围绕着网约车的合法性及其监管路径的博弈日趋激烈,2014 年下半年始,北京、上海、广州、成都、济南、青岛等地针对滴滴、优步专车等开展的执法行动;2015 年4 月15 日 “专车第一案” 在济南市中区人民法院开庭。然而,2015 年5 月18 日, 上海交通部门突然宣布与滴滴公司展开合作, 研究网约车试点方案;接着,2015 年10 月上海宣布颁发第一张网约车牌照,2015 年10 月10 日, 交通部发布 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“暂行办法”)出台, 拟将网约车纳入出租车管理的范畴, 对于交通领域出现的智能创新形式的网约车, 应当采用怎样的监管路径呢?
一、网约车概述
(一) 网约车的基本含义
网约车,也叫互联网专车, 根据《汉典》 的解释,专车是指专为某人或某事行驶和使用的车辆。作为互联网专车的服务提供者 ,“滴滴专车”、“一号专车”等企业将互联网专车界定为 “为高端商务出行人群提供优质服务的产品。”① 即向中高端群体提供的新型出行服务, 以满足个性化、 差异化、 多元化的出行需求。
交通运输部发布的 《暂行办法(征求意见稿)》 将网约车定义为, 以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员, 通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务。② 该定义明确将网络预约租车归入出租汽车的一种形式, 从而将其纳入出租汽车监管机制中。
在国外, 与网约车相对应有两类, 一是PrivateHire Vehicles, 意为私人租赁车辆。例如1998 年, 英国 “私人租赁汽车法案《Private Hire Vehicles (Lon-don) Act 》 明确将Private Hire Vehicles(PHVs), 定义为带有司机且以搭载乘客为目的, 而不是常规出租车或公共服务车辆。二是按照维基百科的解释,person-al,non -commercial vehicles, 意为私人非商业汽车,是指通过交通网络公司的在线平台, 提供客运服务的非营利私家车辆。交通网络公司则是通过提供在线平台, 有效撮合乘客和使用非营运私家车辆的司机的一种新创设公司。
综上, 我们认为, 约租车是以移动互联网信息平台为介质、 提供车辆和驾驶劳务, 满足消费者个性化出行的智能城市交通服务类型。
(二) 网约车的特点
网约车是 “互联网+ ” 时代涌现出的智能新型交通业态, 它依托移动互联网技术平台, 通过整合供需信息, 提供差异化、 个性化的点对点的出行服务。移动互联网信息平台是网约车的媒介, 消费者的差异化、 个性化出行是其要实现的目的, 而中高端消费者是其主要服务对象, 互联网共享经济是其本质, 具有以下特点:
1. 网约车促进了客运行业的各个要素的开放、
整合和分享。客运行业各要素, 在互联网推动下更多地开始实施开放的布局, 创新的服务的提供模式、 服务的分发模式等, 已经从原来的封闭、 从点与点之间单纯的互换链接, 转变为走向丰富的分发模式客运行业中的各个要素在互联网的推动下, 经历着开放、 整合和分享的过程, 从低效向高效流动, 从低利润向高利润流动。
2. 网约车在推动客运要素资源共享整合的同时,模糊了传统上营运与非营运的界限。实践中,不论是租赁公司车辆还是私家车,都可以通过汽车租赁或汽车共享形式加入平台, 实现车辆和人员的集约利用。按照 “车辆+ 驾驶员” 两个要素组合, 可以分别为各种类型的车辆,例如出租车、约租车、顺风车或拼车, 提供信息服务。由此,得专职与兼职、营运与非营运的界限逐步模糊、 难以界定。
3. 网约车涉及多元化的行为主体。与传统出租车、 汽车租赁行业的相对简单的消费者、出租司机二元主体结构相比, 网约车运行过程中涉及到更为复杂的法律主体, 包括租车软件平台、 汽车租赁公司、 劳务派遣公司、 专车驾驶员以及消费者等五方主体。实践中, 租车软件平台一般作为主要的发起和牵头组织者, 汽车租赁公司提供车辆、 劳务派遣公司提供驾驶员, 租车软件平台将车辆的位置信息、 驾驶员的个人信息以及路面交通信息进行高效实时的整合, 消费者和驾驶员通过APP 客户端进行实时匹配, 从而通过共享网络信息实现出行计划。
网约车法律主体的多元化导致了法律关系的复杂化, 其中主要有:软件平台与汽车租赁公司、 劳务派遣公司、 消费者三者之间的关系、 软件平台与驾驶员之间的关系、 汽车租赁公司与驾驶员之间的关系、 驾驶员与劳务派遣公司之间的关系、 消费者与驾驶员之间的关系等一系列多重的、 相互交叉且异常复杂的法律关系。其中, 软件平台作为整个法律关系的主线,支配着多个法律关系层面:软件平台与汽车租赁公司之间形成合同关系, 因二者签订汽车租赁合同, 内容为提供专车运营的车辆;软件平台与劳务派遣公司形成合同关系, 因二者签订劳务派遣合同, 内容为向软件平台提供驾驶员;而软件平台与驾驶员形成劳务关系;软件平台通过承诺消费者在APP 应用上的邀约(订单), 与达成消费合同关系;另外, 消费者与驾驶员之间是通过劳务派遣相联系的, 但其实质则为消费关系。
4. 网约车是创新的商业模式。互联网专车在交通领域进行了颠覆性创新, 它利用互联网信息共享打破了传统出租车和汽车租赁的运营模式, 其移动出行信息平台同样也使得消费者的预订方式、 出行方式焕然一新, 解决了消费者打车的难题, 也实现了对消费者差异化出行的满足。
(三) 网约车的经营模式和发展阶段
1. 网约车经营模式
目前,网约车使用的车辆主要有3 种:自有车辆、租赁公司车辆以及私家车(包括挂靠在租赁公司的私家车辆);同样, 驾驶员也有3 种:平台驾驶员、 劳务公司驾驶员、 私家车主。
目前, 国内主要的网约车平台所采用的组合为:私家车+ 私家车主、 租赁公司车辆+ 劳务公司驾驶员、 平台自有车辆+ 平台驾驶员。
网约车与传统的出租汽车相比, 其服务主要包括以下几个独特的方面:
一是具有独特功能的计价系统, 该系统能够匹配车辆和乘客的实时需求、 动态调节网约车费率;并且,在运行中, 可以通过计算能提供服务的网约车和乘车需求的比例, 利用价格杠杆调节市场供求平衡。例如, 如果在线提供服务的网约车供大于求, 则运价相应下调, 这样必然会有一些网约车退出服务, 同时吸引更多的乘客, 由此达到供求平衡;相反, 如果在线提供服务网约车供不应求, 运价相应上调, 吸引更多的网约车上路, 并让一些对价格敏感的乘客放弃打车。
二是时监控系统, 网约车行车轨迹与费用明细可查, 可与预定前APP 显示的预估费用比较, 有效避免绕路等欺骗行为的出现。
三是多样化、 个性化特质, 网约车车型选择面广,服务差异化, 乘客可根据喜好做出选择, 享受满意、 舒适的行程。
四是透明服务系统, 驾驶员身份等基本信息在后者预定车辆后可以查看。
总体上看, 网约车平台对闲散车辆资源予以整合,集中调度,采用O2O (线上线下)模式将乘客、驾驶员连接到平台,填补了城市出行供给能力不足与服务水平不高的缺口。
2. 网约车的发展阶段
作为新业态,目前,网约车的监管依旧处于探索阶段。我们认为, 根据其发展历程, 网约车共呈现出了三个相对明显的阶段。
第一, 自由发展阶段。2010 年5 月, 国内出现了最早的网约车服务公司——易道用车, 之后相继出现了 “滴滴” 专车 、 “快的” 推出的一号专车、 神州专车、百度专车等多家公司提供专车服务。由于法律规范的空白和政府监管的相对放松, 网约车服务竞相
发展。
第二, 全盘否定阶段。2014 年下半年, 北京、 沈阳、 南京、 广州等多个城市在相继出台了严禁私家车主等利用互联网和手机软件从事非法营运行为的通知、 通告, 并实施严厉的处罚, 由此, 网约车进入严冬时期。
第三, 试图将互联网专车纳入出租车管理体系中。2015 年交通部 《出租汽车经营服务管理规定》 首次对 “预约出租汽车经营服务”进行界定:指出预约出租汽车的本质仍然是出租汽车; 2015 年 10 月10日, 交通运输部《暂行办法(征求意见稿)》 正式将网约车服务企业纳入常规的出租车管理体系中, 这就意味着网约车只有拿到出租车经营牌照后, 才能进行专车服务, 并确定了对网约车采取类似常规出租车的监管模式进行监管。
注释:
[1]滴滴专车北京公测, 主打移动出行信息平台.环球网.2014-08-19
[2]见2015 年10 月, 交通部 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》 第1 条
参考文献:
[1]Decision Adopting Rules and Regulations to Protect Public Safety While Allowing New Entrants to the Transportation Industry[R].California Public Utilities Commission. Re-trieved 26 Nov 2013.
[2]Section 2 Requirement for London Operatorlicense ,Private Hire Vehicles (London) Act 1998
[3]Moreno,I.Rules for Uber,Lyft to become state law in Colorado[N].The Seattle Times,May 20,2014.
[4]王军,专车服务的合法化分析[EB/OL]财新网,2015年12 月26 日