三、我国网络信息政府治理的现状分析
我国网络信息政府治理的现行机制,在基本完成信息安全维护和表达自由权益保障等目标的同时,也暴露出了诸多问题,需在比较借鉴国际成熟经验、权衡评估本土国情基础上,做出新的系统反思与重构。
(一) 治理现状
在宏观政策方面,我国网络治理经历了从“积极发展、加强管理,趋利避害,为我所用”到“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”瑑瑣的方针路线变化历程。就具体治理机制而言,我国的实践做法及经验大致包括:
第一,基本模式。( 1) 处罚、强制式治理,主要体现在三个方面: 一是集中于某一特定时段推行运动式或专项式的集中整治活动; 二是通过常规监管,对违法发布、传播网络有害信息的个人或组织,进行个案式处罚、制裁; 三是在极其例外的重大突发、危机事件中,从源头上全面限制网络使用。( 2) 参与、合作式治理,指政府邀请网络意见领袖、未成年人父母、网民等参与网络信息治理。( 3) 激励式治理,指对积极维护网络信息秩序的个人或组织予以奖励,寻求示范效应。( 4) 疏导式治理,指发生重大网络舆情时,政府及时疏通网络情绪,增强信息透明度,化解信息安全威胁。
第二,配合机制。近年来,我国开始逐步重视网络信息治理过程的行业自律和伦理引导机制功能,但其角色目前仍限于附带和配合地位。典型表现如,2001 年,我国正式成立互联网协会,并先后制定发布《中国互联网行业自律公约》、《互联网站禁止传播淫秽色情等不良信息自律规范》、《博客服务自律公约》等系列自律规范。2004 年,互联网协会成立违法和不良信息举报中心,每月均治理、曝光数以万计的违法、不良信息及网站。上述努力彰显了管理者对网络自律、自治之关注与重视,但相关机制的启动和实施过程中,政府的“影子”和影响仍清晰可见,行业组织和网络企业的独立性、制度化功能尚待增强。
第三,操作程序。我国政府治理网络信息主要实行事先预审查过滤和事后巡查处理相结合的操作程序: 首先,由监管机构先行审查境外网站或信息,对不适合入境者即通过技术手段屏蔽隔离; 其次,对已在境内流动的信息,由主干路由器上的过滤系统实时扫描,一旦发现不良内容瞬间阻断; 最后,对国内用户发布信息的论坛、新闻跟帖和博客等公开渠道,采取敏感词预防范机制,对已发布或传播的内容,组织监管人员巡视抽查,发现问题及时处理,或删除、屏蔽,或记录在案。
第四,技术工具。我国网络治理现有技术主要包括身份认证、阻止进入、过滤和分级等。其中,认证技术主要通过一次性口令或密钥进行; 阻止进入主要依赖“防火墙”进行; 过滤技术多由应用软件完成,包括基于词的过滤和基于站点的过滤; 分级技术目前主要针对色情信息的管制进行。
第五,审查范围。我国政府目前认定和限制的网络有害信息主要包括政治性有害信息、网络谣言、色情淫秽信息、违反社会公德信息、侵犯名誉权、知识产权信息、泄密、侵犯隐私权信息等。
总体而言,我国网络信息的政府治理,范围比较宽泛,手段较为强硬,技术也相当成熟。现有治理立场较为接近前述网络管制主义模式,在特定信息和技术手段运用方面,甚至超过了该模式的严格程度。这反映我国网络信息的政府治理,尚未摆脱传统行政管理从严控制、事先审查、直接强制等粗放型弊端,政府未充分贯彻现代法治政府、有限政府对网络信息治理提出的宽管、巧管、少管要求。
(二) 存在的问题
基于横向比较和自我检讨的双重视角,笔者认为,我国网络信息政府治理现行机制尚存如下不足:
第一,行政强制手段、技术控制措施运用过多,疏导、教示、警诫等柔性手段使用过少,道德伦理、行业自律功能未能充分发挥。如前述,政府等公权力部门的直接干预仍是我国网络信息治理的常态和主要策略,行业组织、舆情领袖、普通网民等之功能未得到充分发挥,网络伦理、行业自律的作用范围也较为分散和薄弱,且主要依赖政府倡导和推动。同时,自启动网络“防火长城”工程以来,我国的防火墙、加密、过滤、身份认证、数字签名等技术控制和封锁手段更是日益发达。行政和技术手段的过泛运用,扼杀了大量尖锐但有建设意义的网络言论。如果不及时、有效地加以调整,甚至有滑向前述网络威权主义之风险,不仅可能限制和侵犯网络用户的合法权益,还会为西方国家攻击、指责我国的网络治理政策与体制提供“口实”。
第二,网络信息治理机制分散,政府与行业组织、网络企业、舆情领袖、普通网民等主体间的协同配合、功能整合尚待加强。网络信息治理活动本身是复杂的,其涉及面广,仅靠一个部门、一套系统难以完成全局治理任务。但目前,政府与其他参与、辅助力量间的协同配合,尚存在随机性、临时性、各自为政等不足,相互之间的联动机制不畅通,难以达到标本兼治、衔接无缝的治理效果。
第三,网络有害信息范围判定标准不明确,对政治类信息限制过多,对侵犯私益类有害信息却惩治不足。目前,我国有关网络有害信息范围判定的既有立法,位阶偏低,各立法间存在着较为明显的不统一现象。同时,相关立法用词高度抽象,留有过宽解释空间。在执法实践中,对政治性信息限制较多,易于堵塞监督政府、揭发检举、建言献策的民意渠道。但对网络诽谤、造谣、侵犯他人隐私权、名誉权等信息进行治理时,所为空间、惩治力度却又有限。
第四,网络信息政府治理程序制度缺失,救济渠道不畅通。我国政府在治理网络信息时,事先往往威权决断,缺乏沟通与预警; 事中易于暗箱操作、简单粗暴,不听取陈述和申辩; 事后经常不制作文书、不送达结果。同时,缘于治理主体的重复和多元及处理程序制度的缺失,很多情况下,相对人在被处理后,难以确定执法主体,从而难以向真正责任人主张救济权利。而且,有些网络信息治理机构并非行政主体,相应处理措施也超出了行政复议和诉讼的受案范围,也增加了相对人的救济难度。
第五,网络信息政府治理主体多元,职责不清,既导致权力交叉,也容易出现监管漏洞。目前,我国可司网络治理权的政府机关,范围异常广泛,且各主体间的权限划分既不清晰也多有交叉与重复。其中,仅中央一级的治理机关,就至少包括中宣部、公安部、国新办、工业与信息化部、国家新闻出版广电总局等二十余个。在具体的业务领域,管理机关更多也更复杂。治理主体的多元与职责不清,既有可能导致部门“夺权”,也可能导致各部门相互推诿,出现监管真空。
四、我国网络信息政府治理的宏观模式转型
总结和反思我国网络信息政府治理的发展历程和具体机制可知,我国政府治理网络信息具有一定正当基础。但政府强制干预过多,将危及表达自由等基本权益。换言之,政府治理网络信息是“必要的”,但也应是“有限且宽严适中的”。笔者认为,这种处于宽、严两端间的审查模式,应是一种游走于前述网络现实主义和网络管制主义之间、更接近于网络现实主义的“中间型”模式。为实现该模式,并应对现行治理机制之种种不足,宜从以下方面创新网络信息政府治理的宏观模式:
(一) 从政府主导到网络企业与行业组织主导
网络信息治理的全球经验表明,网络信息之治理有赖于一套能够协同政府、行业和社会等多方力量的综合性机制。网络现实主义和网络管制主义两大主流模式间的立场差异和演进趋势,也为我国消解现行政府主导模式之弊端,提供了启发和借鉴:
一方面,我们应重视并充分运用网络企业自律的外在动力及其协助监管的巨大潜力。网络企业与普通网民不同,有着更为复杂的利益诉求: 吸引用户,营造更为宽松、便捷的上网环境,是其与政府保持独立,展开竞争的潜在心理基础; 追逐利润、安全经营,不至因过激被查封、处罚,也是其需慎重对待的生存智慧。故,“在简单的学习之后,大多数机构都懂得了如何娴熟地游走于两端,一边是资本在安全前提下逐利的欲望指标,一边是权力对稳定强力要求的政治指标,让两者完美和谐的机制就是自我审查。当无数运营机构加入各种自律条约以后,他们作为监管协作者的角色定位就十分明朗了。”
另一方面,我们应鼓励网络行业的自律和自治,从内部凝聚集体共识,提升治理效力和效率。相较于政府的直接监管,行业自律与自治具有诸多独特优势: 自律组织在相关领域通常掌握更高的专业知识和更直接的实践知识; 非正式的自律规则更灵活,能够减少决策成本,并随时适应新技术变化; 自律规则和标准往往由企业基本自愿地同意,具备自觉执行之基础。在我国,各界近年也已开始关注并重视网络企业参与、行业组织自律的自治型治理路径。例如,北京网络媒体协会创造了“网络新闻学习评议会自律模式”,倡导根据公众举报收集传播不良信息,然后在政府部门、媒体、专家和网民中选择评议会成员召开会议,最后形成共识,发出倡议、呼吁或谴责等。
接下来,我国应从如下几个方面发挥网络自律、自治功能: 第一,明确网络有害信息的范围,压缩范围判定的灰色空间,为网络自律、自治提供精确、统一依据。第二,政府应颁布自律规范指南等政策文件,进一步整合行业组织的力量,为其联动、缔约、自裁等。提供资金支持、技术指导,并推广类似“网络新闻学习评议会自律模式”的制度化经验。第三,加强网络企业和行业组织的组织架构和工作能力建设,让其逐步成长为网络信息内容分级制度、网络实名制等核心管理制度的实际承担者和推动者。
(二) 从技术控制到德性善治
采用技术手段控制网络信息,是我国政府治理网络的常态之一,但技术本身的无倾向性决定了技术控制本身所具有的缺陷性。从实施效果看,网络控制技术日益发达,但各类网络违法、犯罪信息却丝毫未因之减少,反而有愈演愈烈之势。这促使人们开始反思纯粹技术控制手段本身的缺陷,并愈发意识到德性善治在网络社会的重要价值。
归根结底,每一项网络活动均要落实于独立、鲜活的个人,社会的德性共识、个人的道德自律,才是决定网络秩序好坏与否的本源内因。根据哈耶克的理论,社会整体秩序之形成离不开一种“自生自发的秩序”。这种秩序不是刻意设计的产物,其源自“其要素对某些行为规则的遵循”,建立在组织成员“遵循整个群体的行动秩序所赖以为基础的某些行为规则”之上,道德规则和习俗即是典型的自生自发产物。在网络社会,当网路社群及其文化形态已从精英化过渡到商业化且普及于大众时,早已发展出为其成员所遵循,甚至为多数网路使用者所认同的网路习惯法与网路礼仪。
在我国,网络空间的德性善治已具有良好基础和初步践行。例如,我国网络从业人员、网络名人和网民近年就承担社会责任,传播正能量,共守“七条底线”达成共识,“七条底线”即为政府倡导、网络企业和用户认可的当前最重要的网络伦理道德标准。
为推动网络德性善治的制度化建设工作,我国下一步可考虑构建更具规范意义的网络信用档案制度和黑名单制度。具体而言,可由网络行业组织主导固化行业基本伦理道德规范,倡导行业共同遵守。并根据参与缔约及遵守情况,建立针对网站及用户的信用档案记录,对存在不良记录者设置黑名单,相应限缩其网络行为。同时鼓励一般用户自愿安装内容过滤软件,过滤行业组织所认定的黑名单网址。在网络伦理道德的上述形成过程,政府主要起提炼、整合、监督和推广等后台辅助工作,实际工作则宜由行业组织、网络企业、用户等自觉、自愿完成。
(三) 从直接强制、堵塞控制到间接威慑、合作疏导
网络信息浩如烟海,流传渠道四通八达,政府想详尽无遗控制每一空间,强制监管所有信息,会耗费巨大行政资源,也会引发强烈抵制。此时,可考虑转换治理理念,尝试应用行政管制领域著名的“圆形监狱”理论,并发挥媒体的“议程设置”功能,以威慑代替钳制,以沟通、引导赢得协作、配合。
“圆形监狱”理论将被管理者比如为监狱的“狱中人”,而管理者则是圆形监狱的“监视者”,位于高塔之上,可以看见每个狱中人。狱中人均清楚有一种监视目光存在,“在这种目光的压力之下,都会逐渐自觉地变成自己的监视者……权力可以如水银泄地般得到具体而微的实施,而又只需花费最小的代价。”根据该设想,政府只需建立起监控的“全景敞视监狱”,在网民心中营造出被监督的心理氛围,便可以最小成本达到更大监控效果。而为营造这种心理氛围,则需在目前的“删、查、封、罚”等强制手段基础上,增加一些更为柔性、更具威慑效果的手段。如加大网络法制宣传,让网络用户、经营者对网络雷区及其制裁有清醒认识; 对网络页面信息进行定期抽查; 在各大门户网站、论坛等设置“网警”图标,用醒目字体标出警示标语等。
另外,为促进政府与网络媒体的良性互动,政府还应重视媒体的“议程设置”功能,改变对网络有害信息的堵塞治理思路,寻求事先预防与疏导策略。“议程设置”指媒介具有通过反复播出某类新闻报道,强化该议题在公众心目中重要程度的功能。其可通过三种方法实现: 媒介报道或不报道某议题,会影响大众对该问题的感知; 媒介对少数议题突出强调,会引起公众对这些议题的突出重视; 媒介对系列议题按优先顺序给予不同程度报道,会影响公众对这些议题重要性顺序所做的判断。通过议程设置,传媒可影响公众对周围世界“大事”及其重要性的判断。政府若能妥当发挥网络的议程设置功能,网络可变为社会的“安全阀”,成为疏通民众负面情绪的渠道,还可成为“环境守望者”,对政府工作进行监督和批评。更重要的是,两者可通过信息交流的双向传播,展开合作,实现双赢。从堵到疏的治理策略,业已得到我国政府主管部门的认可和推行。例如,2013 年8 月,国家互联网信息办公室邀请十多位网络名人举行座谈交流,就网络名人社会责任提出希望,并要求坚守网络自律底线。相比传统直接强制手段,这种更为温和柔性的约谈、引导机制,能更好地影响和赢得民意,从而形成“软力量”优势,更好地实现对网络信息的规范治理。
(四) 从零散分治到综合协同
前文的分析表明,网络信息安全之维护与治理,是一项系统工程。政府、行业组织、网络企业、意见领袖、技术手段、普通网民等,各有所用且优缺点各异。正如网络法专家劳伦斯·莱斯格所言,网络治理不能只关注政府、社会规范或市场等单一影响因素,而要将它们作为整体来考虑。他指出,每个公民的表达自由均受法律、市场、社会规范和技术代码这四种因素以约束的形式保护着。这四种约束既彼此独立,又相互依赖,彼此影响,形成一个辩证的统一体。在现代法治社会,对网络信息的治理,既要达到维护国家安全和社会秩序的效果,也应充分尊重网络媒体的自主和独立品行、网络企业的产业利益以及网络用户的表达自由等权益。相应的,网络信息的治理活动,应兼顾各方诉求,并充分调动各主体的共同作用,型塑一种协同配合的网状结构。
笔者认为,法治视野下的网络信息治理,有赖于政府监管、行业自律、企业协作、技术支撑、网民参与、法律调整等多方力量的共同推动。在所有调整手段中,政府应逐步从现行的主导角色步入后台,成为监督力量,其他主体和机制的柔性力量、间接调整和协作配合功能则应得到更一步强化,应逐步成为“显性”力量。我们可将参与网络治理的各主体功能分别定位为: 政府是监督力量、网络企业是协作力量、行业组织是自治力量( 未来应逐步成长为主导力量) 、意见领袖是合作引导力量、个人是参与力量、网络技术是工具手段,待理论发展及实践经验积累达到一定程度时,就网络治理的法定主体、基本原则、行为规则等制定统一的法律规范,则是终极依据。