内容提要:全球范围内的网络信息政府治理模式可大致归纳为网络自由主义、网络现实主义、网络管制主义和网络威权主义四种类型。我国网络信息的政府治理,宜采取介于宽、严截然不同两级间的“中间型”模式,一方面承认政府治理网络信息的正当性,另一方面也强调政府之干预应恪守严格边界。为此,应从四个方面转变治理理念、创新网络信息政府治理的既有模式: 从政府主导到网络企业与行业组织主导; 从技术控制到德性善治; 从直接强制、堵塞控制到间接威慑、合作疏导; 从零散分治到综合协同。还需辅之构建与完善网络信息内容分级制度、实名制制度、行政正当程序制度与主体制度等“一揽子”具体支撑制度。
关键词:网络信息 政府治理 网络法治
网络信息应接受必要监管,是社会各界的普遍共识。但法治视野下,以政府为代表的公权力机关介入治理网络信息,不得脱逸必要边界,其应找到一个“均衡点”,以在维护网络信息安全的同时,不至于钳制舆论、侵害公众表达自由等基本权益。当前,比较、观察域外成熟经验,有效整合既有各种治理资源,制定更精细、科学的网络信息政府治理规则,尤其开展全面涵盖网络信息政府治理正当基础、宏观模式、具体制度等机制的体系化研究构成,是我国当前网络安全和网络法治建设一项刻不容缓的时代使命。
一、网络信息政府治理的正当基础
与传统媒体相比,网络媒体存在着无中心化、交互性、用户身份多样性、匿名性等特点。面对网络信息安全威胁,政府对传统媒体正从严格管制逐渐走向放宽甚至解除管制; 而网络媒体规范环境的发展趋势却恰好相反———正在从无人管制日益走向增加管制。① 在我国,这种治理态度之转变,具有阶段性的正当基础:
第一,对网络信息进行必要治理,是网络自由的题中应有之义。自由一直都是相对的,并无绝对和无限制的自由,表达自由也不例外。自由“意味着一个有组织的社会的存在,一种公共秩序的存在,没有这种秩序,自由就会被滥用,或者丧失殆尽”。② 当个人行为危及他人利益时,需受到限制和惩罚。《公民权利和政治权利国际公约》也将表达自由( 新闻自由) 称为“可克减的权利”,并明确规定基于“尊重他人的权利或名誉,保障国家安全、公共秩序、公共卫生或道德”目的时,可对之予以限制。在网络世界,自由与治理也是相辅相成的。一旦放弃治理,垃圾邮件、色情、诽谤、恐吓等都将对网络法律提出严重挑战。③ 对网络有害信息进行必要治理,是维护网络自由本身的必然选择。
第二,对网络信息予以治理是维护国家政治、经济、文化安全的现实需要。“网络的发展是由强大的政治和经济力量所驱动。”④在网络空间,没有领土和疆域的概念,网络信息发布活动很容易超越国界并造成国家难以控制的影响。处于信息垄断地位的发达国家,时刻向世界倾销海量信息,并利用科技优势,对他国进行不同程度的渗透、监视,日益侵蚀后发国家的信息和文化市场,并危及国家安全、经济命脉和社会稳定。⑤ “信息殖民主义”阴影笼罩之下,一国政府既有必要,也有义务采取适当干预措施,以维护本国政治、经济和文化安全。
第三,网络新媒体的纯技术控制措施,存在先天不足,需附加外部监管力量加以补强。网络是一把双刃剑,它在促进信息交流、社会发展的同时,也带来了色情、反动、虚假、侵权、恐怖、煽动等信息,并容易导致无政府主义、非理性暴力等问题。⑥ 而纯技术治理手段过于单一和滞后,并不能完全解决所有信息内容安全问题。⑦ 以政府为代表的公共治理则有着难以比拟优势,其掌握着技术优势、垄断资源,可采用强制手段和统一立法等方式实现全方位治理,能提升网络治理的效力和效率。
第四,政府适度治理网络信息,是防止民众盲动,引导社会风气,防止社会道德沦丧的有效手段。近年来,网络领域的道德判准、娱乐形式、行为取向等,有明显畸变趋势。网络水军、网络推手等负面力量的存在,更易模糊公共意志的理性和真实性,网络舆论的民主价值难以得到保证。⑧ 古语云: “礼义廉耻,国之四维,四维不张,国乃灭亡。”面对网络世界的喧嚣扰攘,目睹传统道德礼仪观的日渐沦丧,政府不能仅限于消极旁观,而应采取积极手段引导和维护健康的社会风气。
第五,对网络信息进行治理,是“全能国家”的治理惯性使然。在“国家———社会”二元结构中,当代中国一直持续着“强国家、弱社会”格局。这一格局蕴含着两个“不变前提”: 一是对权力效用的高度迷恋; 二是对民间自治的普遍怀疑。它展示了权力硬币奇特的两面,前者是权力的自信( 一定能管好) ,后者却是权力的自卑( 不管一定乱) 。两者都必然推导出监管逻辑———既然能管好,当然要管; 既然不管要乱,还是只能管。⑨此种理念之下,政府出于维护政局稳定和社会秩序等理由,自然便将监管触角延及网络信息领域。
二、网络信息政府治理的全球经验
基于国情、文化及法治程度等差异,全球范围内的网络信息政府治理可大致区分为四种基本模式:
(一) 网络自由主义
网络自由主义模式高度推崇网络自治,强烈拒绝公权干预。
约翰·巴洛于1996年2月8日在达沃斯论坛发表著名的《网络空间独立宣言》,呼吁推行绝对的网络自治立场。该宣言以网络的第一人称口吻鲜明指出:“工业世界的政府……以未来之名,我要求代表过去的你们远离我们。即便有真正的矛盾和错误,我们也会按自己的方式去识别和解决。我们正在建立自己的社会契约。管理应当基于我们世界的状况做出,而不是你们的。”他和托德·拉平均坚持:“网络空间造就了现实空间绝对不允许的一种社会———自由而不混乱,有管理而无政府,有共识而无特权”。瑏瑡素有“互联网之父”之称的温特·瑟夫也指出,网络在设计时就考虑了将没有人对新内容和服务进行监管,网络安全应由工程师、专业协会及制定标准的机构创造并维系。
此外,约翰逊和波斯特还提出并论证了网络管理应倚重自发形成制度之网络无政府主义自治理论。
总体而言,网络自由主义体现了第一代网络开拓者的美好愿景,他们相信通过网络习惯、道德、技术标准等,足以维系网络世界的井然秩序; 政府的外在强制不仅不必要,还可能压制和破坏网络本身固有的自由、和平氛围。但世界范围内,尚没有哪个网络相对普及的国家能够证明本国政府客观推行着完全的网络自由主义模式。即便在高唱“网络自由”的美国,其也依据亲疏,区别内、外,对网络自由奉行着双重标准。换言之,网络自由主义是一种理想化的网络治理状态,代表着自由主义者对完全开放、自由之网络所秉承的完美期翼。但现实网络世界并非画卷般的世外桃源,仅靠自律、自治难以维护其规范秩序。
(二) 网络现实主义
与彻底的网络自由主义者不同,凯斯·桑斯坦等开拓者相对理性更多。他们意识到,网络只是现实世界的必然延展,现实世界中的侵权、违法、犯罪活动一样会存在于网络空间,网络技术本身的弱点还会放大这种危险。因此,“网络如果失去管制将变成混乱的、暗无天日的场所”。在此基础上,他们开始逐渐认可针对网络信息的政府治理立场。
凯斯·桑斯强调“新科技的发展是一柄双刃剑”,并主张以“民主的商议”为原则衡量政府管制言论的范围。劳伦斯·莱斯格也主张政府的适度管理,他认为: “网络空间的自由绝非来源于政府的缺席。自由,在那里跟在别处一样,都来源于某种形式的政府控制。”但他们同时也警示,政府对网络的治理应是缘法而为、谨慎有限的。“政府只有在透明的政治制度下,才能合理地对因特网建立有限的约束以发现展示我们邪恶一面的实例。”同时,“当政府限制人民的机会和信息,可能就破坏了自由……官方的审查钳制妨碍了人们从各种想法和可能性中学习。”
换言之,政府治理网络信息具有正当性,但应当是有限和谨慎的,否则便会破坏表达自由等基本权利。基于该共识,学界及实务界认定,网络治理应是法律调整、政府干预、技术控制和网络自律相结合的综合过程。但各国对政府干预和网络自律孰轻孰重的问题并未形成统一看法,由此导致了网络现实主义和网络管制主义两种不同学理立场和操作进路。
其中,网络现实主义强调,相较于政府干预等强制措施,网络秩序更应通过行业自律、技术手段等得以维护,美国和英国可被视为践行该模式的代表国家。美国的网络治理,主要推行行业监督为主、政府强制为辅的协同监管体制,其以国际互联网协会等为代表的九大著名行业协会,普遍而有效地制定着网络领域的自律条约,积极协助政府维系着良好的网络秩序。同时,美国还较多使用内容分级与自觉过滤技术。具体而言,美国国会2000 年通过了《儿童互联网保护法案》,要求学校及图书馆的网络必须加装过滤淫秽、儿童色情内容的软件,否则学校、图书馆将不能获得联邦政府的特别资金补贴,并建立了以RSACi( ICRA) 为代表的网络信息内容分级系统。同时,美国还研究了标签和评级系统、年龄识别方法以及网络监控和时间限制技术等大量方法,以为网络信息内容分级提供配套技术支持。与美国相似,英国对网络坚持“监督而非监控”的柔性治理理念,强调通过立法保障和行业自律,辅之以政府指导来管理网络。英国政府发布的《通信白皮书》曾明确指出: 通过向网络用户提供过滤和分级软件工具,由用户自己控制他们及其子女在网上浏览的内容,这种治理方式胜于任何第三方的管辖。在此理念指导下,英国政府较少直接参与网络信息查处活动,常规治理多由网络观察基金会等行业组织实施。这些行业组织在实践中重点推广以“网络内容选择平台”( PICS) 为代表的分级系统,即主要根据色情、裸露、暴力、侮辱等分类标准对网络内容进行分级,并通过设置警示标志、提供“通知移除”服务等,帮助用户过滤、自行选择网络内容。总之,政府监督、社会力量参与基础上的行业自律,是推行网络现实主义模式国家普遍采用的网络治理机制。
(三) 网络管制主义
与网络现实主义不同,网络管制主义相对更强调政府管制的正当性和有效性。新加坡、韩国等国则是践行该模式的典型国家。
在形式上,新加坡政府坚持对网络采取平衡、轻度的“轻触式”管理体制,即在明确的法律制度和规定纪律基础上,鼓励用户和经营者自我调节、自动管理,整体上遵循以服从( Compliance) 、妥协( Compromise) 与竞争( Competent) 为基本特征的3C 原则。但作为亚洲最成功的威权主义政体之一,新加坡的网络管理在实际上是较为严格的。在自律的口号下,新加坡政府却频出重典,奉行法治严明、秩序为先的网络治理宗旨。而且,由于法律惩罚极其严苛,网络企业和网民的自律其实大都是被动进行的,政府仍是大量内容管控的实际决策人和幕后操盘手。韩国政府对网络信息的管制立场也向来旗帜鲜明。网络安全委员会总揽着网络信息传播伦理、管制准则与政策之制定建议权。其下设信息通信道德委员会、专家委员会,和违法及有害信息举报中心,负责网络政策评估、制定有害信息鉴定标准、网络分级标准等,并通过技术手段对有害网站进行封锁。而且,从2002 到2012 年期间,韩国还普遍实行网络实名制。坚持如果网站未能有效实行实名制而造成法律纠纷,网站应接受行政处罚并将代替无法被追查到的被告接受惩处。整体来看,韩国网络信息治理机制是偏严苛的,政府在网络治理中扮演了控制者、管理者而非单纯的参与者角色,特别是忽视了网民素质、行业自律等内因的重要作用。
比较而言,网络现实主义与网络管制主义的区别在于,前者更强调伦理、自律和技术手段的价值,后者则坚持政府治理网络信息的相对主导作用。相应的,在网络信息安全维护与表达自由权益保障等利益发生冲突时,前者更倾向于保护表达自由权益,后者则更倾向于保护国家利益、社会利益。但两者的区分并非泾渭分明,在不同时期和事件背景下,同一国家也可能在两种不同模式选择间交替徘徊。例如,近年来,在遭受“9·11”、“维基解密”和“斯诺登揭秘”等系列事件打击后,美国就有进一步强化针对网络的政府控制趋势。
(四) 网络威权主义
奉行网络威权主义的国家,主张对网络实行严格控制,民众的网络接入、浏览和信息发布、利用行为等均处于政府的严密监管之下,政府对认定的有害信息及发布者也常采用直接的删除、屏蔽、罚款、拘留、逮捕等强制措施。
时至今日,世界范围内奉行网络威权主义的国家仍为数不少。在这些国家,网络访问往往被政府控制的代理服务器控制,政府禁止网民访问非法和不良网站。典型的如,突尼斯直接封锁了成千上万的站点。叙利亚禁止访问一些政治站点,并逮捕违反访问禁令的人。阿拉伯对色情网站、聊天室等站点进行着严格管制,并不允许浏览对王室或伊斯兰教有诽谤嫌疑的网站。在朝鲜和伊拉克,普通民众不允许私自接触电脑和网络。
网络威权主义之推行,主要源于两点理由: 一是集权统治的需要,其中既有维护政治稳定、中央权威的原因,也有维护宗教、文化纯洁性的原因; 二是缘于科技和经济落后,难以承担高昂网络基础设施建设及使用费用,故倾向选择最为简单、便捷的禁止措施。但该模式代表着保守、传统的政治控制立场,在倡导自由、民主、法治的当下世界,是一种被批评较多的网络信息治理模式。
归纳、比较上述模式可知,政府治理网络信息之立场与路径与一国的文化传统、法治现状、政治体制、经济水平等基本国情密切相关。因此,评价一国网络信息政府治理立场及政策之优劣、妥当与否,不能脱逸一国的阶段性国情。不过,世界大多数的民主、法治国家,对政府治理网络信息也已达成一些基本共识: 一方面,政府治理网络信息具有一定必要性与正当性,各国之分歧和差异主要集中于审查方式、控制范围和程度等方面。另一方面,承认政府可治理网络信息,并不表明公权可对网络信息进行恣意审查,政府的行为应接受现代法治原则调整,应当有所为有所不为。而且,一国之网络治理模式、政策与制度是动态变化的,这种变迁性往往与特定时期和重要事件密切相关。综上,无论是网络自由的“捍卫者”,还是威权治理的“强硬派”,都应理智看待政府治理网络信息的正当性与阶段性,更应努力探明实现表达自由等基本权益保障与网络安全维护共存实现的“临界点”和均衡之策。