三、现状:我国网络实名制发展历程及立法现状
我国网络实名制的源头,一般都认为是2002年清华大学新闻学教授李希光在南方谈及新闻改革时提出的建议“我国人大应该禁止任何人网上匿名”。他认为网络也应该严格地受到版权和知识产权的保护,“同时网上写东西要负法律责任。”“包括传统媒体,应该提倡用真名,不用笔名发表文章。利用假名发表东西是对公众的不负责。”他的这番言论在网上引起轩然大波,被称为“李希光事件。”虽然经过了一段时间言辞激烈的争论,因随后并没有相应的措施出台,事情也就不了了之。之后李希光自己也称已经对网络实名的话题丧失了兴趣,“禁止网上匿名是非常不现实的,在法律上和技术上都行不通。”
2003年,中央发布了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》,指出要建设以身份识别、授权管理和责任认定为主体的网络信任体系。
从2003年开始,我国各地的网吧管理部门要求所有在网吧上网的用户必须向网吧提供身份证,实名登记,以及办理一卡通、IC卡等,理由是防止未成年人进入网吧。
2004年5月13日我国互联网协会发布了《互联网电子邮件服务标准》(征求意见稿),首次提出实名制并且强调电子邮件服务商应要求客户提交真实的客户资料,该资料将是判断邮箱服务归属的标准。我国共青团中央所主管的我国青少年网络协会成立了游戏专业委员会,并决定在今后一年里,建立我国青少年全国游戏玩家俱乐部,为网络游戏中实施实名制打下基础。
2004年我国教育部发布的《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》,明确提出在高校教育网实施实名制,并成为我国教育部对我国高校进行审核的重要依据。至2005年3月,以清华大学水木清华BBS为首的一批各大高校的BBS向仅限实名制校内交流平台的转变。
2005年2月,信息产业部会同有关部门要求境内所有网站主办者必须通过为网站提供接入、托管、内容服务的IDC、ISP来备案登记,或者登录信息产业部备案网站自行备案。无论是企、事业单位网站,或是个人网站,都必须在备案时提供有效证件号码。通信管理局将对截至6月30日24时仍未向备案管理系统报备相关信息的网站实施暂时关闭,通知相关接入服务提供者暂时停止其接入服务。
2005年7月20日,腾迅公司于发布公告称其将配合深圳公安局开展的网络公共信息服务、进行QQ群创建者和管理员实名登记。7月22日,新华网称从7月22日起至9月底,我国深圳警方将开展为期3个月的网络公共信息服务场所清理整治工作。其中,警方将对BBS、BBS的版主进行实名登记,并校验身份证号码。8月5日我国文化部、信息产业部联合下发《关于网络游戏发展和管理的若干意见》。该意见稿称为防止未成年人沉溺于网络游戏中的杀怪练级,要求“PK类练级游戏(依靠PK来提高级别)应当通过身份证登陆,实行实名游戏制度,拒绝未成年人登陆进入”。
2006年6月,国家新闻出版总署提出《网络游戏实名制方案》,要求网游玩家必须进行被告注册,以区分成年人与未成年人。其结果是大量未成年人转投不需身份验证的“私服”,网游公司损失惨重,实名制方案效果并不理想。
2007年以来,公安机关在全国推行网吧实名上网制度和网站交互式栏目版主实名制度。
2007年8月21日,我国互联网协会发布《博客服务自律公约》,鼓励博客实名注册,包括提供用户真实姓名、通信地址、联系电话、邮箱等。
2008年1月起公安部等13部门在全国展开整治网络秩序联合行动,着力推广论坛版主、吧主和聊天室主持人实名制。2008年3月,国家工业和信息化部就全国人大代表王晶提出的《互联网有限网络实名制管理办法》的议案(第6526号),进行了详尽和肯定的正式答复,回复函明确表示“实现有限网络实名制管理”,将是“未来我国互联网健康发展的方向”。
2009年1月26日,我国镇网发布《IA实名机制标准》,规定注册者必需提供绝对真实有效的信息,包括身份证号、手机号、联系地址等,并称其依托的是公安部全国公民身份信息系统(NCIIS)。
2009年5月1日浙江省杭州市正式出台《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》,规定写发帖、写博、网游要提供有效身份证明。杭州成为全国第一个通过地方立法实施“网络实名制”的城市。
2009年10月,发生“艾滋女”事件,新华网发表网评再次呼吁网络实名制的出台,以加强网友的自律和约束[6]。
目前,我国的网络实名制立法主要是针对网络服务提供商,实现方式多为许可和备案,相关立法主要有《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《互联网IP地址备案管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《非经营性互联网信息服务备案管理办法》等。这些立法已形成一个相对完备的法律体系,对网络服务提供商的实名制经营起到了良好的规范作用。
针对网民的实名制立法目前仅有《互联网上网服务营业场所管理条例》和《关于网络游戏发展和管理的若干意见》两部,其他的相关规定均为政策性文件,不具有法律效力。从内容上看,以上两部法律仅对网络实名制作了原则性的规定,内容含糊,缺乏对网民隐私权保护规定、保密义务承担等具体内容,缺乏完善性和可操作性;从立法背景上看,这两部法律的目的在于加强对网吧的管理,加强对未成年人的保护,其初衷仍在于加强对现实世界正常秩序的维护,而不在于维护网络空间的秩序;从实践效果来看,这两部法律与其他政策性文件各自为政,在实践中存在诸多冲突,而且缺乏一个权威的冲突解决机制,无法适应日新月异的网络空间现状。
四、探索:网络实名制的法律构建
(一)网络实名制的法律依据
1.宪法依据
宪法是我国的基本法, 任何法律的制定都必须以宪法为依据或不得与宪法相抵触。我国宪法明确赋予了我国公民表达自由权、人格权、隐私权等权利。我国宪法第35条规定,中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;第38条规定,中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯,禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害;第40条规定,中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。根据宪法的以上规定,网络空间内任何侵犯公民表达自由权、人格权、隐私权的违法行为都应当受到处罚,而网络实名制为处罚该类违法行为,维护公民的合法权益提供了可能。
2.民法依据姓名是一种古老的标记方式,由姓氏和名字组成,是自然人区别于他人的标志。法律上的姓名有三层意义,即实现主体间的区分和有效识别,以此为依据对不同主体的社会行为进行追踪,实现政府管制;实现权利义务的具体化,将抽象的权利义务具体化为某个自然人某个具体的行为,从而实现法律对行为及社会的有力调控;代表相对应的自然人的独立人格,是其人格利益在法律上的标志。
《中华人民共和国民法通则》第99条规定:“公民享有姓名权、有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名,禁止他人干涉、盗用、假冒。”该法律条文明确赋予了我国公民姓名权,而姓名权的权能中包括了姓名使用权。在法律规定必需使用经有权机关登记的真实姓名的情况下,使用真实姓名既是自然人的权利亦是自然人义务。而在没有法律的明确规定的情况下,自然人则有权决定是否使用姓名,是否使用真实姓名,即有权决定实名或是匿名。因此,匿名和实名是姓名使用权的当然内容,匿名权和实名权皆是姓名权的权能。网络匿名制与网络实名制就是分别以匿名权与实名权为基础构建起来的一种网络行为制度。
3.其他法律依据《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》中也明确指出,各级人民政府及有关部门要采取积极措施,在促进互联网的应用和网络技术的普及过程中,重视和支持对网络安全技术的研究和开发,增强网络的安全防护能力。有关主管部门要加强对互联网的运行安全和信息安全的宣传教育,依法实施有效的监督管理,防范和制止利用互联网进行的各种违法活动,为互联网的健康发展创造良好的社会环境。从事互联网业务的单位要依法开展活动,发现互联网上出现违法犯罪行为和有害信息时,要采取措施,停止传输有害信息,并及时向有关机关报告。任何单位和个人在利用互联网时,都要遵纪守法,抵制各种违法犯罪行为和有害信息。人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关要各司其职,密切配合,依法严厉打击利用互联网实施的各种犯罪活动。要动员全社会的力量,依靠全社会的共同努力,保障互联网的运行安全与信息安全,促进社会主义精神文明和物质文明建设。
(二)网络实名制的法律位阶
根据《立法法》第8条第7款的规定,属于民事基本制度范畴的事项,应当制定法律予以规定。网络实名制是针对公民姓名权的具体规定,属于民事基本制度的范畴,依法应由全国人民代表大会或其常务委员会制定法律予以规定。
(三)网络实名制的法律体系
完善的网络实名制法律制度的法律体系应当包括法律、行政法规和地方法规三个层面上的内容。
在法律层面上,网络实名制应该包含以下几个问题:1.个人信息数据保护的规定;2.对网络使用者隐私权、名誉权等权利的保护;3.为保护他人利益、社会利益和国家利益或追查刑事犯罪的需要,依法查询公民个人信息的程序以及方式;4.对被查询人的告知义务和错误查询的具体情节以及相应法律责任;5.负责实施网络实名制的登记机关以及其应对公民承担的保密义务、必要情况下的告知义务。其中,前两个问题是网络实名制的前提条件,只有解决了这两个问题,网络实名制的实施才具备了合法前提,才能获得网络使用者的认可与支持。后三个问题其实都旨在达到同一个目的:规范行政权力,保护网民的表达自由权。保护网民的表达自由权,避免行政权力过度扩张带来的对私权的侵害,是网络实名制需要解决的重要问题。经过反复思考及论证,笔者认为可以通过以下几方面来实现对表达自由权的保护:一是明确规定有权机关(主要指公安机关和检察机关)查询网民个人信息应符合的法定条件及应履行的法定程序,防止公权利的滥用;二是详细规定被侵权人请求查询侵权人信息应符合的条件及应履行的程序,界定私权利的界限;三是明确管理及运营公民个人信息数据库的法人权利范围、保密义务及违规责任;四是应规定错误查询网民个人信息时,相应责任人应该采取的补救措施及应该承担的法律责任;五是设立相应监督体系和争议解决机制。除制定相应的法律外,还应当适当制定部分行政法规来明确具体的操作程序,对法律中未能详尽规定的部分予以细化,增强网络实名制的可操作性;结合不同地区的实际情况,各地可以制定地方性法规以适应各地的不同情况;对于网络实名制与其他法律法规的衔接与冲突问题,可以由有关部门出台相关司法解释予以解决。
参考文献:
[ 1] 中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告[ EB/OL] .(2010-01-15)[ 2010-09-03] .htp://tech.qq.com/a/20100115 /000282.htm.
[ 2] 祝佳.网络空间匿、实名问题的伦理反思[D] .华中科技大学硕士学位论文, 2006.10.
[ 3] 2008 年对生活影响最大的关键词[ EB/OL] .[2010-09-05] htp://women.sohu.com/s2008/wangluoguanjianci.
[ 4] 杨速炎.网络时代的人肉搜索[ J] .中关村, 2008, (7):66.
[ 5] 时飞.网络空间的政治架构———评劳伦斯· 莱斯格《代码及网络空间的其他法律》[ J] .北大法律评论, 2008, (9):248 -265. [ 6] 侯静.网络实名制的法律构建[ D] .兰州大学硕士学位论文, 2010.25.